【裁判要點】依據(jù)《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等規(guī)定，國有土地使用權(quán)出讓合同屬于行政協(xié)議。從簽訂主體看，簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同的一方是土地管理部門，系行政主體；從目的要素看，此類協(xié)議是為了實現(xiàn)公共利益或者國家對有限的土地資源合理、有效利用的管理目標(biāo)；從雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系看，此類協(xié)議與行政機關(guān)履行行政職責(zé)或者完成行政管理任務(wù)密切相關(guān)，行政機關(guān)在協(xié)議的簽訂和履行中享有基于社會公共利益或者法定事由單方收回土地等權(quán)利。

再審申請人遼寧省葫蘆島市自然資源局（原遼寧省葫蘆島市國土資源局，以下簡稱葫蘆島市資源局）因葫蘆島鴻億房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（以下簡稱鴻億公司）訴其與遼寧省葫蘆島市龍崗區(qū)人民政府（以下簡稱龍崗區(qū)政府）土地出讓行政協(xié)議一案，不服遼寧省高級人民法院（2019）遼行終1054號行政判決，向本院申請再審。本院依法由審判員梁鳳云、審判員張艷、審判員楊迪組成合議庭，對本案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

葫蘆島市資源局向本院申請再審，請求：撤銷一、二審判決，對本案提起再審，并依法予以改判。主要的事實理由為：一是本案應(yīng)為民事案件，不屬于行政訴訟的受案范圍。二是鴻億公司提起本案訴訟已超過法定時效。三是原審法院判決解除編號為2011-55《國有土地建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》（以下簡稱案涉合同），沒有事實和法律依據(jù)。四是鴻億公司從未向其支付過土地出讓金，其不負(fù)有向鴻億公司返還土地出讓金的義務(wù)。五是龍港區(qū)政府已實際交付土地。鴻億公司認(rèn)可案涉土地并非凈地。其不存在違約行為，不應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任。

本院認(rèn)為：本案的爭議焦點為本案是否屬于行政訴訟的受案范圍、鴻億公司提起本案訴訟是否超過訴訟時效、應(yīng)否解除案涉合同、葫蘆島市資源局應(yīng)否承擔(dān)違約責(zé)任。

首先，本案是否屬于行政訴訟的受案范圍問題。依據(jù)《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等規(guī)定，國有土地使用權(quán)出讓合同屬于行政協(xié)議。從簽訂主體看，簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同的一方是土地管理部門，系行政主體；從目的要素看，此類協(xié)議是為了實現(xiàn)公共利益或者國家對有限的土地資源合理、有效利用的管理目標(biāo)；從雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系看，此類協(xié)議與行政機關(guān)履行行政職責(zé)或者完成行政管理任務(wù)密切相關(guān)，行政機關(guān)在協(xié)議的簽訂和履行中享有基于社會公共利益或者法定事由單方收回土地等權(quán)利。原審法院認(rèn)定，鴻億公司與葫蘆島市資源局于2011年7月簽訂的案涉合同是行政協(xié)議，屬于行政訴訟的受案范圍，符合法律規(guī)定。

其次，鴻億公司提起本案訴訟是否超過訴訟時效問題。2015年5月1日到2018年2月8日期間有效的《最高人民法院關(guān)于適用＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》第十二條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行協(xié)議提起訴訟的，參照民事法律規(guī)范關(guān)于訴訟時效的規(guī)定；對行政機關(guān)單方變更、解除協(xié)議等行為提起訴訟的，適用行政訴訟及其司法解釋關(guān)于起訴期限的規(guī)定?！?020年1月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第二十五條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行行政協(xié)議提起訴訟的，訴訟時效參照民事法律規(guī)范確定；對行政機關(guān)變更、解除行政協(xié)議等行政行為提起訴訟的，起訴期限依照行政訴訟法及其司法解釋確定?！北景钢?，鴻億公司因葫蘆島市資源局未按照約定履行合同提起訴訟，可以參照適用民事法律規(guī)范中有關(guān)訴訟時效的規(guī)定。一、二審法院認(rèn)定，鴻億公司2012年至2016年間均以書面報告的形式，要求推進(jìn)征收進(jìn)度，盡快交付土地。鴻億公司在發(fā)現(xiàn)葫蘆島市資源局遲延交付土地導(dǎo)致其合同目的不能實現(xiàn)后，提起本案訴訟未超過訴訟時效。

第三，關(guān)于應(yīng)否解除案涉合同問題。《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第十七條規(guī)定：土地使用者按照出讓合同約定支付土地使用權(quán)出讓金的，市、縣人民政府土地管理部門必須按照合同約定，提供出讓土地；未按照合同約定提供出讓的土地的，土地使用者有權(quán)解除合同，由土地管理部門返還土地使用權(quán)出讓金，土地使用者并可以請求違約賠償。本案中，原審法院查明，葫蘆島市資源局與鴻億公司簽訂案涉合同中明確約定了出讓宗地交付時間，且場地平整達(dá)到宗地內(nèi)平整系交付土地的條件之一，亦約定“……出讓人延期交付土地超過60日，經(jīng)受讓人催交后仍不能交付土地的，受讓人有權(quán)解除合同……”。原審法院查明，鴻億公司向遼寧省葫蘆島市龍港區(qū)財政局（以下簡稱龍港區(qū)財政局）交納了案涉土地的全額土地使用權(quán)出讓金，龍港區(qū)財政局根據(jù)龍港區(qū)政府第九次常務(wù)會議紀(jì)要，在扣除15元/平方米棚戶區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費后，作為動遷成本將剩余款項返還鴻億公司。鑒于葫蘆島市資源局對于龍港區(qū)財政局以土地使用權(quán)出讓金的名義收取鴻億公司繳納的款項并無異議，未以此為由解除案涉合同，其主張鴻億公司未交納土地使用權(quán)出讓金與事實不符。至鴻億公司一審訴訟時案涉土地內(nèi)仍有未動遷房屋，未達(dá)到宗地內(nèi)平整條件。鴻億公司依約有權(quán)請求解除案涉合同。此外，原審法院查明，鴻億公司已將返還的動遷成本用于動遷支出。如果解除案涉合同，葫蘆島市資源局不返還鴻億公司已經(jīng)繳納的土地使用權(quán)出讓金，則導(dǎo)致鴻億公司因解除合同造成的損失無法得到彌補，不能充分保護(hù)鴻億公司的合法權(quán)益。

第四，關(guān)于葫蘆島市資源局應(yīng)否承擔(dān)違約責(zé)任問題。一是案涉土地是否已交付。原審法院查明，葫蘆島市資源局與鴻億公司簽訂案涉合同中明確約定了出讓宗地交付時間，且場地平整達(dá)到宗地內(nèi)平整系交付土地的條件之一，葫蘆島市資源局未依約交付符合約定的土地。葫蘆島市資源局主張龍港區(qū)政府已實際交付土地與事實不符。二是鴻億公司是否已認(rèn)可案涉土地并非凈地。鴻億公司以案涉合同為依據(jù)提起本案訴訟，主張葫蘆島市資源局未依約交付符合案涉合同約定的土地，應(yīng)當(dāng)解除案涉合同，并承擔(dān)違約責(zé)任。葫蘆島市資源局未提供充分證據(jù)證實雙方變更案涉合同相關(guān)約定，其主張鴻億公司認(rèn)可案涉土地并非凈地依據(jù)不足。鑒于葫蘆島市資源局未按照案涉合同約定全面履行合同義務(wù)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任。至于訴訟費用負(fù)擔(dān)問題，因不屬于人民法院應(yīng)當(dāng)再審的事由，本院不予審查。

綜上，葫蘆島市資源局的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規(guī)定，裁定如下：

駁回再審申請人遼寧省葫蘆島市自然資源局的再審申請。

審判長　　梁鳳云

審判員　　張　艷

審判員　　楊　迪

二〇二一年一月十四日

法官助理   劉均博

書記員    宮  傲

來源 | 行政涉法研究