【裁判要旨】

　　面對房屋征收“裁執分離”后執行行為是否可訴這一問題在司法實踐中的困惑，（2016）最高法行申5091號裁判文書首次給出了明確答案：法院裁定執行后的行政執行行為仍然可訴。

　　曾幾何時，諸多地方行政機關和地方法院均認為根據裁執分離的原則，市縣人民政府根據人民法院準予執行的裁定，組織實施強制拆除房屋的行為，屬于法院司法行為的繼續，不是行政行為，不屬于行政訴訟案件受案范圍。對于這一觀點，被征收方始終難以接受。

　　面對基層困惑，最高院法官撥云見日，直接聚焦核心問題即在推進“裁執分離”過程中，人民法院針對行政機關申請執行的生效行政決定依法作出準予執行裁定后，由行政機關所組織實施的行政強制行為是否具有可訴性？

　　最高院認為：依據執行權可以分割的原理，人民法院行使執行的決定權和裁斷權，履行好執行裁斷和執行決定的審查職責，行政機關則利用自身優勢負責具體實施經人民法院審查認定的合法行政行為。人民法院受理行政機關申請執行其行政行為的案件，對行政行為的合法性進行審查。人民法院經審查作出準予強制執行并由有關地方政府組織實施的裁定，意味著行政機關執行的依據是其作出的生效行政決定，行政機關的組織實施行為的本質仍然是行政強制執行行為。基于行政機關組織實施的拆除行為屬于行政強制執行行為，為保障行政 管理相對人的合法權益，如果被執行人及利害關系人以行政機關實施的強制執行行為存在違反法定程序、與人民法院作出的準予執行裁定確定的范圍、對象不符等特定情形，給其造成損失為由提起行政訴訟或者行政賠償訴訟的，人民法院應當依法受理；但如果其僅以行政機關據以申請執行的行政行為（決定）本身違法等為由主張行政機關實施的強制執行行為違法提起行政訴訟或者行政賠償訴訟的，因前期已經經過司法審查，人民法院可不予受理。

 【裁判文書】

　　中華人民共和國最高人民法院

　　行 政 裁 定 書

　　（2016）最高法行申5091號

　　再審申請人（一審原告、二審上訴人）:顧文壽，男，1949年8月23日出生，漢族。

　　委托訴訟代理人：顧延敏（系顧文壽之妹），女，1952年6月21日出生，漢族。

　　委托訴訟代理人：賈啟華，北京市凱諾律師事務所律師。

　　再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）：山東省蓬萊市人民政府。住所地：山東省蓬萊市鐘樓東路*號。

　　法定代表人:楊升巖，該市人民政府市長。

　　出庭行政負責人：王培歧，該市人民政府副市長。

　　委托訴訟代理人：張克學，山東省蓬萊市政府法制辦公室工作人員。

　　委托訴訟代理人：劉希衛，山東省蓬萊市住房和規劃建設管理局工作人員。

　　再審申請人顧文壽因訴山東省蓬萊市人民政府（以下簡稱蓬萊市政府）房屋拆遷行政強制一案，不服山東省高級人民法院（2016）魯行終1169號行政裁定，向本院申請再審。本院受理后，依法由審判員王曉濱、審判員張艷、代理審判員沈小平組成合議庭，對本案進行了聽證審查，現已審查終結。

　　顧文壽以蓬萊市政府違法拆除其房屋，并致財物毀損為由，向山東省煙臺市中級人民法院起訴，請求確認蓬萊市政府對其位于山東省蓬萊北關路169號國有土地上房屋強制拆除的行政行為違法。

　　一審法院查明：2013年8月23日，蓬萊市政府因舊城區改造需要，發布蓬政房征（2013）1號房屋征收決定，對新興路以西，北關路以北，鐘樓北路以東，興蓬路以南范圍內的房屋實施征收。顧文壽名下所有權證號為蓬房權證字第××號房屋在此征收范圍內，建筑面積為3250.03平方米，用途為商用。顧文壽涉案房屋用于經營天鵝賓館。蓬萊市政府于2013年12月4日對顧文壽作出蓬政房征補（2013）15號房屋征收補償決定，對顧文壽涉案房屋實施征收補償。補償決定送達至顧文壽之妹顧延敏家。顧延敏收下，但拒絕在送達證上簽字。送達過程由蓬萊公證處進行了公證。顧文壽未在法定期限內申請行政復議或提起行政訴訟。2014年6月3日，蓬萊市政府向蓬萊市人民法院申請強制執行蓬政房征補（2013）15號房屋征收補償決定，同年7月3日蓬萊市人民法院作出（2014）蓬行審執字第3號行政裁定書，裁定對蓬政房征補（2013）15號房屋征收補償決定準予強制執行，由蓬萊市政府組織實施。2015年7月2日，蓬萊市政府作出《強制執行通知書》，通知顧文壽自收到通知書之日起10個工作日內將房屋內物品搬離騰空交付拆除，若超期未搬離騰空交付拆除，將擇期對房屋進行強制執行。同時通知顧文壽到蓬萊國有土地房屋征收補償中心聯系辦理領取房屋征收補償款的相關手續。該通知書由蓬萊住房和規劃建設管理局（以下簡稱蓬萊住建局）送達給顧文壽之妹顧延敏，顧延敏拒絕簽字。送達過程經蓬萊公證處進行了公證。蓬萊市政府主張向顧延敏送達相關文書，是因為顧延敏實際經營天鵝賓館，征收過程中，顧文壽向蓬萊住建局出具了對顧延敏的書面授權書。顧文壽否認書面授權的事實。顧文壽未在通知書告知的期限內將房屋內物品搬離騰空交付拆除。蓬萊市政府于2015年8月13日組織蓬萊住建局、旅游局等部門人員，對顧文壽的房屋強制執行拆除。在對顧文壽房屋強制執行拆除過程中，蓬萊市政府申請蓬萊公證處對強制執行拆除過程中財產清點情況進行了證據保全。

　　另查明，2014年12月5日，顧文壽向煙臺市人民政府提出行政復議申請，請求撤銷蓬政房征補（2013）15號房屋征收補償決定。煙臺市人民政府于2015年1月8日作出煙政復駁字（2014）392號駁回行政復議申請決定書。顧文壽不服，提起行政訴訟，其在起訴狀中否認蓬萊市政府提交的其對顧延敏的授權委托書系其本人簽字。煙臺市芝罘區人民法院于2015年作出行政裁定，對該案中止審理。

　　一審法院認為：最高人民法院2004年7月20日起施行的法釋（2004）6號《最高人民法院關于行政機關根據法院的協助執行通知書實施的行政行為是否屬于人民法院行政訴訟受案范圍的批復》指出，“行政機關根據人民法院的協助執行通知書實施的行為，是行政機關必須履行的法定協助義務，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。但如果當事人認為行政機關在協助執行時擴大了范圍或違法采取措施造成其損害，提起行政訴訟的，人民法院應當受理。”本案中，顧文壽起訴的是蓬萊市政府于2015年8月13日對其位于蓬萊北關路169號國有土地上房屋實施強制拆除的行為，該行為是蓬萊市政府因為執行已生效的蓬萊市人民法院（2014）蓬行審執字第3號行政裁定書而實施的行為。履行人民法院生效裁判文書是行政機關的法定義務，顧文壽起訴要求確認蓬萊市政府該強制拆除行為違法，其訴求的事實和理由并無蓬萊市政府在執行法院裁定時擴大了范圍或違法采取措施造成其損害的主張，根據最高人民法院法釋（2004）6號批復意見，顧文壽的起訴不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。一審法院據此于2016年1月29日作出（2015）煙行初字第124號行政裁定，駁回顧文壽的起訴。

　　顧文壽不服一審判決，向山東省高級人民法院上訴，請求撤銷一審裁定。二審法院以與一審裁定基本相同的理由，于2016年11月3日作出（2016）魯行終1169號行政裁定：駁回上訴，維持原裁定。

　　顧文壽不服，向本院申請再審，請求依法撤銷一、二審裁定，指令煙臺市中級人民法院之外的其他中級人民法院審理本案。主要事實和理由為：1.原審裁定適用法律錯誤。本案中，人民法院未向蓬萊市政府作出協助執行通知書。最高人民法院作出法釋（2004）6號《最高人民法院關于行政機關根據法院的協助執行通知書實施的行政行為是否屬于人民法院行政訴訟受案范圍的批復》時沒有《國有土地上房屋征收補償條例》及“裁執分離”的概念。法（2014）191號《最高人民法院關于在征收拆遷案件中進一步嚴格規范司法行為積極推進“裁執分離”的通知》明確要求各級人民法院在辦理征收拆遷案件過程中，對行政機關申請強制執行國有土地上房屋征收補償決定的案件，要嚴格按照《規定》及最高人民法院相關通知精神辦理，嚴把立案、審查、執行關，切實體現“裁執分離”的原則，不得與地方政府搞聯合執行、委托執行。要依法受理被執行人及利害關系人因行政機關強制執行過程中具體行政行為違法而提起的行政訴訟或者行政賠償訴訟。本案中，蓬萊市政府的強制執行行為不屬于《最高人民法院關于行政機關根據法院的協助執行通知書實施的行政行為是否屬于人民法院行政訴訟受案范圍的批復》中提及的協助人民法院執行的行為。因此顧文壽對蓬萊市政府強制執行行為提起的訴訟屬于人民法院受案范圍。2.原審裁定認定事實不清。原審法院查明蓬萊市政府未將征收補償決定書和《強制執行通知書》送達給顧文壽本人，而是向其妹送達，其妹明確表示拒絕簽收，即蓬萊市政府從未向顧文壽有效送達過相關法律文書。對于顧文壽而言，涉案的執行依據并未生效。蓬萊市政府提供虛假的授權委托書，顧文壽已申請司法鑒定。（2014）蓬行審執字第3號行政裁定書錯誤。蓬萊市政府為達到拆遷房屋的目的，拆除前實施斷水、斷電、騷擾等一系列的違法行為，強制拆除過程中未認真仔細的清點、統計、搬遷、保管物品，導致顧文壽大量貴重物品遺失等后果。

　　蓬萊市政府辯稱：1.行政機關根據人民法院的協助執行通知書實施的行政行為，是行政機關必須履行的法定義務，不屬于人民法院行政訴訟案件受案范圍。（2016）最高法行申729號行政裁定書對此已作出了明確認定。2.根據裁執分離的原則，市縣人民政府根據人民法院準予執行的裁定，組織實施強制拆除房屋的行為，屬于法院司法行為的繼續，不是行政行為，不屬于行政訴訟案件受案范圍。3.《關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規定》中，關于被執行人及利害關系人認為強制執行過程中具體行政行為違法而提起的行政訴訟，應當依法受理的意見，適用于組織實施強制拆除行為的人民政府未按照人民法院準予執行行政裁定的范圍措施等組織實施強拆行為。蓬萊市政府涉案拆除行為是嚴格按照人民法院生效的準予執行裁定實施的強拆行為，不屬于《關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規定》中的情形。4.蓬萊市政府在拆除涉案房屋過程中，不存在顧文壽主張的斷水斷電等行為，顧文壽亦未提交有效證據證實。且蓬萊市政府對顧文壽的財產依法進行了公證保存和有效保管，顧文壽亦將其大部分財產從保管地點領回。一、二審裁定正確，請求依法駁回顧文壽的再審申請。

　　本院認為：本案的焦點問題為在推進“裁執分離”過程中，人民法院針對行政機關申請執行的生效行政決定依法作出準予執行裁定后，由行政機關所組織實施的行政強制行為是否具有可訴性？依據執行權可以分割的原理，人民法院行使執行的決定權和裁斷權，履行好執行裁斷和執行決定的審查職責，行政機關則利用自身優勢負責具體實施經人民法院審查認定的合法行政行為。人民法院受理行政機關申請執行其行政行為的案件，對行政行為的合法性進行審查。人民法院經審查作出準予強制執行并由有關地方政府組織實施的裁定，意味著行政機關執行的依據是其作出的生效行政決定，行政機關的組織實施行為的本質仍然是行政強制執行行為。本案中，行政強制執行依據即為蓬萊市政府作出的蓬政房征補（2013）15號房屋征收補償決定。人民法院依法作出準予執行裁定后，蓬萊市政府組織相關部門就其所作的上述生效決定所組織實施的拆除行為，仍然屬于行政強制執行行為。蓬萊市政府在實施行政強制執行過程中，應當嚴格遵循行政強制法等法律法規的限制性規定，切實保障被執行人的合法權益。

　　基于行政機關組織實施的拆除行為屬于行政強制執行行為，為保障行政管理相對人的合法權益，如果被執行人及利害關系人以行政機關實施的強制執行行為存在違反法定程序、與人民法院作出的準予執行裁定確定的范圍、對象不符等特定情形，給其造成損失為由提起行政訴訟或者行政賠償訴訟的，人民法院應當依法受理；但如果其僅以行政機關據以申請執行的行政行為（決定）本身違法等為由主張行政機關實施的強制執行行為違法提起行政訴訟或者行政賠償訴訟的，因前期已經經過司法審查，人民法院可不予受理。本案中，顧文壽主張蓬萊市政府在實施強制拆除房屋的過程中的行政行為違法，導致其大量貴重物品遺失等后果，屬于在行政強制執行過程中產生的爭議問題，其據此向人民法院提起行政訴訟，有進一步司法審查之必要，故依法應屬于人民法院行政案件的受案范圍。一、二審法院在適用法律、法規上確有不當，認定事實的主要證據不足，不利于全面保障被執行人正當的程序及實體權益，應當指令再審。

　　綜上，顧文壽的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第三項、第四項規定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第九十二條第二款之規定，裁定如下：

　　本案指令山東省高級人民法院再審。

　　審　判　長 王曉濱

　　審　判　員 張　艷

　　代理審判員 沈小平

　　二〇一八年三月十五日

　　書　記　員 李林濤