【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

(2017)最高法行再96號

　　再審申請人(一審原告、二審上訴人)陳云。

　　被申請人(一審被告、二審被上訴人)防城港市防城區(qū)人民政府。住所地：廣西壯族自治區(qū)防城港市防城區(qū)防城北路102號。

　　法定代表人榮毅宏，區(qū)長。

　　原審第三人鄧立信。

　　再審申請人陳云因訴被申請人防城港市防城區(qū)人民政府(以下簡稱防城區(qū)政府)、原審第三人鄧立信行政征收補償一案，不服廣西壯族自治區(qū)高級人民法院于2016年10月20日作出的(2016)桂行終593號行政裁定，向本院申請再審。本院于2017年7月31日立案，并于2017年9月28日作出(2017)最高法行申5662號裁定提審本案。2017年12月11日，本案編立提審案號，依法組成合議庭進行審理，并于2017年12月21日下午在本院第一巡回法庭第二法庭公開開庭審理本案。再審申請人陳云及其委托代理人張琨，被申請人防城區(qū)政府的委托代理人盤永昆、陳忠，原審第三人鄧立信的委托代理人張元將，到庭參加訴訟。案件現已審理終結。

　　防城港市中級人民法院經審理查明：1999年7月18日，邱淞、楊小華與防城區(qū)附城鄉(xiāng)人民政府簽訂合同，約定由邱淞、楊小華承包位于大王江針魚嶺、長欖海灘。2003年7月，邱淞、楊小華承包的獨欖大塘堤壩被臺風沖毀，委托大王江村江朝貴支書召集人力、出資進行搶修，并由江朝貴負責管理。江朝貴召集了鄧立信等人共同出資共9份股份進行修建。2004年2月20日，經集資修塘人員協商，該塘由鄧立信承包一年。2005年3月12日，江朝貴、鄧立信與陳云簽訂協議，將該塘租給陳云養(yǎng)殖使用。2010年1月1日，經大王江村委會同意，邱淞、楊小華與陳云簽訂協議，將獨欖大圍塘的經營權轉讓給陳云。后因建設需要，防城港市人民政府征用上述土地。防城港市防城區(qū)防城鎮(zhèn)人民政府(以下簡稱防城鎮(zhèn)政府)于2010年4月30日和6月12日，與陳云分別簽訂大圍塘青苗補償協議及征用大圍塘補償協議，補償陳云青苗費1659926.15元及補償費226萬元(其中10萬元為獎勵金)。2010年5月21日，中共防城港市防城區(qū)防城鎮(zhèn)委員會、防城鎮(zhèn)政府與鄧立信簽訂征收大圍塘補償協議，補償大圍塘兩座水門和大圍塘塌缺堤搶修所建設的防海堤共899960元，并由鄧立信領取。陳云知悉后向防城港市防城區(qū)人民法院提起民事訴訟，請求判決鄧立信返還其899960元。2015年1月19日，防城港市中級人民法院作出(2014)防市民一終字第538號民事終審裁定，以陳云提出的訴訟請求實質是認為原防城鎮(zhèn)政府補償對象錯誤而對補償行為有異議、不屬于民事訴訟的受案范圍為由，駁回陳云的起訴，并告知陳云先向政府相關部門申請解決。2015年5月19日，陳云向防城區(qū)政府提出申請，請求撤銷中共防城港市防城區(qū)防城鎮(zhèn)委員會、防城鎮(zhèn)政府與鄧立信簽訂的補償協議，將上述補償款899960元確認給其所有。2015年7月6日，防城區(qū)政府辦公室給陳云答復，原防城鎮(zhèn)與鄧立信簽訂的補償協議屬法院調整或雙方當事人協調的范疇，若申請人認為補償協議的約定侵犯其合法權益，建議申請人到經偵大隊報案。2015年12月1日，陳云提起本案行政訴訟，請求判令防城區(qū)政府補償其因承包經營的防城區(qū)防城鎮(zhèn)大王江針魚嶺獨攬大圍塘水門防海堤補償款899960元，鄧立信承擔連帶責任。在庭審中，陳云提出增加訴訟請求，確認原中共防城港市防城區(qū)防城鎮(zhèn)委員會、防城鎮(zhèn)政府與鄧立信于2010年5月21日簽訂補償大圍塘的水門、防海堤搶修費899960元的協議無效。

　　防城港市中級人民法院(2016)桂06行初22號行政裁定認為，本案涉及對大圍塘征收引發(fā)的補償糾紛，屬于征地補償安置行為的一個環(huán)節(jié)，對補償標準、補償對象的異議，實際上是對補償安置的爭議。本案陳云的起訴實質也是對政府征地補償的爭議。根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條以及《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第十條規(guī)定，農村征地補償安置的爭議應先由行政協調和裁決為前置條件，土地權利人對組織實施過程中確定的土地補償有異議，未經行政協調和裁決，不具有可訴性。本案中，陳云對征地補償安置有異議，但未經行政協調和裁決程序，其起訴不符合人民法院直接受理的條件。同時，本案中，陳云基于對大圍塘的承包使用因政府征地應得的補償，防城鎮(zhèn)政府已與其簽訂協議，給予補償，陳云若認為雙方簽訂的協議有誤，或政府補償不足額，應就本身涉及的與政府簽訂的協議、領取的款項向政府提出異議，而非就政府與鄧立信簽訂的補償協議、領取的補償款提出異議，如政府與鄧立信簽訂的補償協議以及鄧立信領取的補償款存在損害公共利益或其他人的合法權益等問題，應由政府自行糾正，或由相應的機關進行處理。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第四項、《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條、《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第十條、《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第三條第一款第三項之規(guī)定，裁定駁回陳云的起訴。陳云不服一審裁定，提起上訴。

　　廣西壯族自治區(qū)高級人民法院(2016)桂行終593號行政裁定認為，防城區(qū)政府認為防城鎮(zhèn)政府于2010年4月30日和6月12日與陳云分別簽訂大圍塘青苗補償協議及征用大圍塘補償協議，該補償是一次性足額補償，陳云該得的補償已經全部補償，本案899960元與陳云沒有關系。而陳云則認為216萬元只是國有灘涂216畝圍塘的造塘費，陳云承包經營的是700多畝，上述216萬元與本案沒有關聯性。防城鎮(zhèn)政府和陳云的意見分歧表明雙方當事人對補償標準、范圍和金額存在爭議。根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條規(guī)定，陳云應申請縣級以上地方人民政府協調;協調不成的，由批準征收土地的人民政府裁決。陳云的起訴不符合行政訴訟案件受理條件，一審裁定駁回陳云的起訴正確。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十六條、第八十九條第一款第一項之規(guī)定，裁定駁回陳云的上訴，維持一審裁定。

　　陳云申請再審稱：1.一、二審認定事實不清。案涉被征收蝦塘仍有造塘費(另案處理)及本案所涉補償款未支付給陳云;包括水門和防海堤在內的所有地上附著物的所有權及征收補償均應由陳云所有;陳云已履行向政府申請?zhí)幚淼那爸贸绦蚨ㄔ何从枵J定。2.一、二審適用法律錯誤。本案不屬于征收補償標準爭議及行政裁決前置處理的糾紛，故駁回陳云的起訴不當。3.即使本案屬于征收補償標準爭議，陳云也已依法履行向政府申請?zhí)幚淼惹爸贸绦颉Ｕ埱蟪蜂N一、二審裁定，并指令一審法院審理本案，一、二審訴訟費用由防城區(qū)政府承擔。

　　防城區(qū)政府答辯稱：1.陳云領取征收全部補償款項，補償款項含青苗補償費及土地補償費。2.陳云提出的海堤、水門不屬于征地補償范圍。3.征地補償糾紛根據法律、司法解釋規(guī)定應先申請行政裁決。4.陳云認為其已經依法申請行政裁決不符合事實，該府沒有收到其申請書;陳云系通過信訪的方式申請，該府通過信訪的方式回復。請求駁回陳云的再審申請。

　　鄧立信陳述稱：同意區(qū)政府的答辯意見。實體方面，鄧立信取得的征地補償款與陳云沒有關聯性，陳云應該獲取的補償款已經全部獲取。鄧立信承包蝦塘期間，對蝦塘修建水塘海堤，其取得899960元征地補償款有法律依據。陳云提起的再審申請無事實和法律依據，其應當向政府先行申請裁決，陳云提起的民事訴訟已經被法院駁回，且陳云起訴已經超過6個月的起訴期限。鄧立信取得征地補償款已經被生效刑事判決羈束。請求駁回陳云的再審申請。

　　本院另查明，鄧立信于2010年5月10日，以其曾出資90多萬元搶修加固周墩大圍塘為由，向防城鎮(zhèn)政府提出書面申請，要求補償90萬元造塘建設費。后經防城鎮(zhèn)黨委書記張群才和防城鎮(zhèn)鎮(zhèn)長陳銘發(fā)同意，以水門補償和大圍塘防海堤補償為名補償899960元給鄧立信。鄧立信收到補償款后，將存有10萬元的借記卡送給張群才使用。張群才因犯受賄罪被判處有期徒刑五年。2014年4月15日，防城港市防城區(qū)人民法院作出(2013)防刑初字第153號刑事判決，判決鄧立信犯行賄罪，免予刑事處罰;違法所得99960元予以沒收，上繳國庫。在辦理鄧立信涉嫌行賄罪案件過程中，陳云作為證人被防城港市防城區(qū)人民檢察院詢問，并于2013年5月14日得知鄧立信與政府簽訂案涉補償協議并領取899960元征地補償款的事實。2013年6月16日，陳云向防城港市防城區(qū)人民法院提起民事訴訟，請求判決鄧立信返還其899960元。2015年1月19日，防城港市中級人民法院作出(2014)防市民一終字第538號民事終審裁定，告知陳云應向政府申請解決。

　　本院認為，根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十一條第二款第二項規(guī)定，公民、法人或者其他組織就土地征收補償協議提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理。防城港市人民政府因建設需要，征收包括案涉大圍塘在內的土地。2010年5月21日，防城鎮(zhèn)政府與鄧立信就案涉大圍塘的水門及防海堤補償簽訂補償協議，該協議屬于行政審判的受案范圍。陳云作為案涉大圍塘的實際經營權人，對于涉及該圍塘的補償協議具有利害關系，具備原告主體資格。陳云認為防城區(qū)政府將其承包的大圍塘的相關補償費用補償給鄧立信錯誤，并要求撤銷補償協議，返還補償費，符合法定立案條件，人民法院應予以受理并進行實體審理。《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第十條規(guī)定，土地權利人對土地管理部門組織實施過程中確定的土地補償有異議，直接向人民法院提起訴訟的，人民法院不予受理，但應當告知土地權利人先申請行政機關裁決。這里的先行裁決程序，主要是指《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條第三款規(guī)定的對補償標準有爭議時的裁決。根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條第三款的規(guī)定，對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調;協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。也就是說，土地權利人對征地補償安置方案中確定的補償標準不服，應當先行協調或裁決。根據該條第一款的規(guī)定，征用土地方案中需要公告的內容包括批準征地機關、批準文號、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農業(yè)人員安置辦法和辦理征地補償的期限等，補償標準只是其中一方面的內容。本案中，陳云對于案涉土地征收的補償標準并無異議，其訴訟請求是請求確認防城區(qū)政府與鄧立信簽訂的征收補償協議無效，并對其進行補償。一、二審以陳云的起訴不符合行政訴訟案件受理條件為由，裁定駁回陳云的起訴，適用法律錯誤，本院予以糾正。

　　關于起訴期限問題，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十六條規(guī)定：“2015年5月1日前起訴期限尚未屆滿的，適用修改后的行政訴訟法關于起訴期限的規(guī)定。”也就是說，2015年5月1日行政訴訟法實施之后，當事人對修改后的行政訴訟法實施之前的行政行為提起行政訴訟的，人民法院首先要審查，至2015年5月1日，其起訴期限是否屆滿。超過法定起訴期限的，人民法院不再立案受理;未超過法定起訴期限的，按照修改后的行政訴訟法規(guī)定的起訴期限計算。根據法不溯及既往原則，人民法院應當適用修改前的行政訴訟法及其司法解釋，對當事人的起訴期限至2015年5月1日是否屆滿進行審查。至2015年5月1日，當事人起訴期限尚未屆滿，剩余起訴期限超過修改后的行政訴訟法規(guī)定的六個月期限的，以六個月為限;剩余期限不足六個月的，原則上以剩余起訴期限為限。本案中，陳云所訴征收補償協議行為發(fā)生于2010年5月21日，行政機關未告知陳云訴權和起訴期限，應當適用《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條第一款規(guī)定的2年起訴期限，自陳云知道或者應當訴權或者起訴期限之日起計算。陳云于2013年5月14日得知防城區(qū)政府與鄧立信簽訂案涉補償協議并領取899960元征地補償款的事實，同年6月16日，陳云提起民事訴訟，請求判決鄧立信返還其899960元。2015年1月19日，防城港市中級人民法院作出民事終審裁定，告知陳云應向政府申請解決該事項。2015年5月19日，陳云向防城鎮(zhèn)政府提出申請，請求撤銷協議并將上述補償款899960元確認給其所有。2015年7月6日，防城區(qū)政府辦公室給陳云答復。2015年12月1日，陳云提起本案行政訴訟。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十八條規(guī)定，陳云提起民事訴訟及等待政府作出答復的期間，系不屬于陳云自身原因耽誤起訴期限，應予以扣除。至2015年5月1日，2年起訴期限尚未屆滿。因剩余起訴期限超過六個月，陳云的法定起訴期限本應至2015年11月1日結束。但由于2015年5月19日至2015年7月6日的期間應予扣除，故陳云于2015年12月1日提起本案訴訟，未超過法定起訴期限。

　　綜上，一、二審裁定適用法律錯誤。依照《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十六條第一款、七十九條第三項之規(guī)定，裁定如下：

　　一、撤銷廣西壯族自治區(qū)防城港市中級人民法院2016年5月29日作出的(2016)桂06行初22號行政裁定;

　　二、撤銷廣西壯族自治區(qū)高級人民法院2016年10月20日作出的(2016)桂行終593號行政裁定;

　　三、本案指令廣西壯族自治區(qū)防城港市中級人民法院繼續(xù)審理。

　　本裁定為終審裁定。

審判長　熊俊勇

審判員　錢小紅

審判員　龔　斌

二〇一七年十二月二十六日

法官助理　牛延佳

書記員　余逸純