裁判要旨

中華人民共和國最高人民法院

　　行 政 裁 定 書

　　(2016)最高法行申3486號

　　再審申請人(一審原告、二審上訴人)牛曉民等165人。

　　訴訟代表人牛曉民，男，漢族，1972年8月8日出生，住陜西省商洛市商州區。

　　訴訟代表人潘毓果，男，漢族，1955年8月5日出生，住陜西省商洛市商州區。

　　訴訟代表人冀小宜，女，漢族，1967年11月15日出生，住陜西省商洛市商州區。

　　訴訟代表人王根銀，男，漢族，1939年9月9日出生，住陜西省商洛市商州區。

　　訴訟代表人趙芳娥，女，漢族，1947年8月15日出生，住陜西省商洛市商州區。

　　再審被申請人(一審被告、二審被上訴人)陜西省商洛市國土資源局，住所地陜西省商洛市商州區。

　　法定代表人周波，該局局長。

　　再審被申請人(一審第三人、二審被上訴人)陜西省商洛市商州區城關街道辦事處西街社區。

　　負責人程書季，該社區主任。

　　再審申請人牛曉民等165人因訴陜西省商洛市國土資源局(以下簡稱商洛市國土局)行政協議一案，不服陜西省高級人民法院(2016)陜行終131號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成由審判員耿寶建、代理審判員周覓、代理審判員夏文浩參加的合議庭，對本案進行了審查。現已審查終結。

　　一審法院查明：商州區西街片區屬于老城區，基礎設施較為落后，商洛市人民政府(以下簡稱商洛市政府)決定對西街片區進行舊城改建。2011年3月15日，商洛市發改委下發了《關于下達2011年度全市固定資產和重大項目建設計劃的通知》，將市區西街舊城改建項目納入商洛市2011年市級重點建設項目投資計劃。2011年7月5日，商洛市國土局對《商洛市西街片區舊城改造項目土地征收補償實施方案》的內容及有關事項予以公告。2011年7月18日，商洛市國土局報經市政府土地征遷安置領導小組審批，通過了西街片區舊城改造項目征收土地補償標準，該標準確定西街社區建設用地每畝征地補償費8.02萬元，并于當日印發了《西街片區舊城改造項目土地征收補償實施方案》。2011年8月5日，陜西省人民政府(以下簡稱陜西省政府)作出陜政土批〔2011〕512號審批土地件，該批復中說明：商洛市國土局報送的《關于商洛市2011年度第一批次土地征收及收回國有土地使用權的請示》已經陜西省政府2011年6月30日研究同意，同意將商洛市土地利用總體規劃確定的城市建設用地規模范圍內商州城關街道辦事處西街社區、迎賓路社區等有關村組7.8613公頃集體建設用地依法征收為國有。上述集體土地和依法收回的4.1711公頃國有土地使用權土地共計12.0324公頃，用于城鎮建設。

　　西街舊城改建項目啟動后，商州區人民政府成立了商州區西街片區舊城改建房屋征收辦公室(以下簡稱商州區舊改辦)，作為西街舊城改建房屋征收實施單位。2011年1月15日，商州區舊改辦制定了“西街舊城改造項目拆遷安置實施方案(討論稿)”，并于同年3月1日至15日進行了公示，公開征集意見，在此基礎上對部分方案進行了修訂完善，形成《方案》的公示稿，于同年5月11日至5月16日進行第二輪公示，同時公示了項目安置區域示意圖及戶型平面圖。同年3月22日，商州區舊改辦與部分社區干部確定了陜西華鼎房地產評估有限公司作為本次征收補償的評估機構。同年9月28日，商州區舊改辦出臺了征收補償的實施細則及獎勵辦法。2011年10月13日，商洛市政府辦公室批復了商州區舊改辦上報的《征收與補償實施方案》。2011年10月28日，商州區政府作出商政發〔2011〕74號《關于實施市區西街片區舊城改建房屋征收的決定》，對東起中心街，西至工農路，南起蓮湖公園北側，北至西背街范圍內所有權人的房屋和建(構)筑物進行征收。

　　2011年12月12日，商洛市政府對陜西省政府的批復和征地補償標準進行了公告。2013年6月20日，商洛市國土局下設的西街片區舊城改造項目征地辦公室(以下簡稱西街征地辦)，與西街社區簽訂了〔2013〕西改第02號《征用土地協議書》(以下簡稱被訴征地協議)，對西街社區及一、二、三、四、五組位于中心街西側東至柳巷子，西至工農路，南至西街蓮湖公園，北至西背街的61567平方米(92.35畝)土地征收為國有土地，征地補償各項費用為845.0858萬元。該協議上蓋有西街征地辦與西街社區的公章，并由唐金良代表西街征地辦，程書季、楊書寶、郭芳玲、任曉善四人代表西街社區在協議上簽名，征地辦工作人員孫育民、XX、趙娜等四人在參與協議人員欄簽名，在補償費用明細表中，西街社區書記楊書寶在因征收而劃分的一、二、三、四、五個工作組，未歸組住戶、社區集體、委托兌付所有者欄中簽下了劉建軍、郭芳玲、葛西鋒、劉民兆、程新記、程書季等人的名字。協議簽訂當日，西街征地辦向西街社區支付了補償費用230萬元，2014年4月28日支付西街社區補償費用706.3895萬元，兩筆補償款分別轉入城關街道辦事處農村財物中心和商州區城關財政所村級財務專用賬戶，該款現仍在賬戶內沒有分配。牛曉民等165人不服該征地協議，提起本案行政訴訟。

　　一、二審法院認為：商洛市國土局在陜西省政府征地批復作出后，依法對西街社區的集體土地進行征收，并與西街社區簽訂被訴征地協議的行為并不違反法律規定;簽訂被訴征地協議的主體合法，協議中土地四至范圍、面積、補償標準等內容完全依據經商洛市政府審批同意且依法予以公告的《西街片區舊城改造項目土地征收補償實施方案》，無違法或無效的情形，且該被訴征地協議已經實際履行完畢。據此，一審法院判決駁回牛曉民等165人的訴訟請求，二審法院判決駁回上訴，維持一審判決。

　　牛曉民等165人在向本院申請再審時請求：1.撤銷陜西省高級人民法院(2016)陜行終131號行政判決、商洛市中級人民法院(2015)商中行初字第00019號行政判決。2.判定再審被申請人簽訂被訴征地協議的行為違法，并撤銷該協議。3.判決再審被申請人承擔本案一、二審及再審的相關費用。其申請再審的主要事實與理由是：1.不對土地使用權人補償、改變土地所有權人為商業開發項目征地，無法律依據。2.被訴征地協議被征用人主體資格非法。3.被訴征地協議系再審被申請人惡意串通、故意侵權的產物。4.簽署被訴征地協議，意在使西街非法用地行為合法。5.一、二審法院無視事實，枉法裁判。

　　本院認為：由于被訴征地協議主要系針對已被陜西省政府批準征收的集體土地的土地補償費、安置補助費、村公益金和道路等公共設施的補償問題，并未對每戶村民自有的房屋等地上附著物和青苗補償費等進行約定，因此本案也僅審查被訴征地協議是否合法有效。

　　1.關于簽訂協議的主體是否適格問題。《中華人民共和國土地管理法》第十條規定，農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。《中華人民共和國物權法》第六十條規定，對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權。根據上述規定，西街社區代表農民集體行使所有權，于法有據，西街社區與西街征地辦簽訂被訴征地協議的主體資格合法。本案中，被訴征地協議中被征地方欄顯示為“西街社區及一、二、三、四、五組”，一審查明“一、二、三、四、五組”系因征地劃分的工作組而非實際的行政組，補償費用明細表上列明除以上5組外，另有未歸組住戶、社區集體、委托兌付所有者，而被征地方欄所蓋印章為西街社區的公章，故可以認定被訴征地協議中被征地方的表述有欠嚴謹，確有不妥，但再審申請人據此主張被征地方的主體資格非法，缺乏事實和法律依據，本院不予支持。

　　2.關于簽訂被訴征地協議是否須經村民會議討論決定問題。《中華人民共和國村民委員會組織法》作為規范村民自治制度的基礎性法律，第二十四條第一款對須經村民會議討論決定方可辦理的涉及村民利益的事項作了列舉式限制性規定，西街社區與西街征地辦根據陜西省政府征地批復簽訂被訴征地協議，并不屬于村民會議討論決定、行使村民自治權的范疇。再審申請人關于簽訂被訴征地協議須經全體村民大會討論決定的主張，于法無據。

　　3.關于被訴征地協議的瑕疵是否足以導致該協議無效問題。《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第十四條規定，人民法院審理行政協議案件，可以適用不違反行政法和行政訴訟法強制性規定的民事法律規范。判斷本案被訴征地協議是否無效，可以參考《中華人民共和國合同法》第五十二條關于合同無效之規定。本案中被訴征地協議雖存在征地協議文本不規范、社區負責人代替所劃分的工作組代表人在協議附件簽名及補償費用未及時支付等瑕疵，但該協議系根據商洛市政府審批同意并依法公告的《西街片區舊城改造項目土地征收補償實施方案》簽訂，協議內容并未違反法律、行政法規的效力性強制性規定，且不存在欺詐、脅迫、惡意串通、損害國家、集體、社會公共利益等情形。且協議所約定的征地補償費用已足額全部支付給西街社區，以上瑕疵并未造成再審申請人合法權益的實質性損害，一、二審法院據此認定被訴征地協議合法有效，并判決駁回其訴訟請求和上訴，并無不當。

　　根據《中華人民共和國村民委員會組織法》第二十四條第一款第七項、《中華人民共和國物權法》第五十九條第二款第三項的規定，再審申請人可就西街征地辦實際支付的936.3895萬元征地補償費的使用、分配方案通過召開村民會議集體討論決定的方式主張相應權利。根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條第一款“土地補償費歸農村集體經濟組織所有;地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有”的規定，因被訴征地協議并未涉及地上附著物及青苗的補償問題，再審申請人依法享有的房屋等地上附著物及青苗補償，地方政府應當按照相關規定依法予以補償。

　　綜上，再審申請人牛曉民等165人的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規定，裁定如下：

　　駁回再審申請人牛曉民等165人的再審申請。

　　審　判　長　　耿寶建

　　代理審判員　　周　覓

　　代理審判員　　夏文浩

　　二〇一六年十二月十五日

　　書　記　員　　劉　瀲