【裁判要點】

房屋征收決定是征收補償決定的前置程序。市、縣人民政府實施國有土地上房屋征收，必須先擬制征收補償方案，作出征收決定，之后才能根據征收決定及征收補償方案依法對被征收人作出征收補償決定。被征收人對征收補償決定提起訴訟，征收決定及其附屬的征收補償方案是審查征收補償決定是否合法的核心證據。如果征收決定或征收補償方案存在重大明顯違法，失去證明效力，或者市、縣人民政府根本未作出征收決定或征收補償方案，直接作出征收補償決定，被訴征收補償決定的合法性均是缺乏合法依據的，應當認定征收補償決定主要事實不清，證據不足，依法應予撤銷。

【案例索引】最高人民法院（2015）行監字第1272號行政裁定     

【案由】房屋征收補償決定

【當事人】

再審申請人（一審原告、二審上訴人）夏明浩。

再審申請人（一審原告、二審上訴人）鄭秀新。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）大石橋市人民政府。住所地：遼寧省大石橋市人民大街5號。

法定代表人趙龍，市長。

【訴訟由來】

再審申請人夏明浩、鄭秀新因訴被申請人大石橋市人民政府（以下簡稱大石橋市政府）房屋征收補償決定一案，不服遼寧省高級人民法院于2015年4月16日作出的（2015）遼行終字第00084號行政判決，向本院申請再審，本院于2015年8月17日立案，依法組成合議庭進行審查，并于2015年10月30日組織各方當事人詢問，再審申請人鄭秀新及其委托代理人張麗春、王鑫，被申請人大石橋市政府的委托代理人魯峰、張曉晶，到庭參加了詢問。本案現已審查終結。

【一審】

大石橋市政府擬對和諧廣場東地塊實施房屋征收。夏明浩、鄭秀新從夏明杰手中購買的房屋在征收范圍內，占地土地面積466.5平方米，其中，有房照房屋一處，登記在劉義良名下、建筑面積為153.97平方米；無照房屋兩處，建筑面積分別為47.73平方米和18平方米。2013年7月10日，大石橋市政府組織被征收人召開聽證會，對擬定的《和諧廣場東舊城區改造項目房屋征收補償方案》進行論證，并在會議上公示了征收補償方案。同時，會議上還向被征收人提出了可供選擇的評估機構，有十名被征收人代表簽字，協商選定評估機構為營口惠信房地產估價有限公司。會議上還向被征收人發放了《和諧廣場東舊城區改造項目擬選擇回遷房屋登記表》，夏明浩、鄭秀新沒有交回登記表。2013年9月9日，大石橋市政府作出《關于﹤和諧廣場東舊城區改造項目房屋征收補償方案﹥征收意見和修改情況的公告》并公示，13日公布《和諧廣場東舊城區改造項目房屋征收補償方案》，29日作出大政發征字（2013）第12號《征收決定》，并對被征收人房屋情況進行公示。10月18日，營口惠信房地產估價有限公司就夏明浩、鄭秀新房屋作出評估報告，結論為：有照房屋、無照房屋、裝修、附屬物評估價值共計339431元。2014年3月3日，大石橋市政府作出大政補決字（2014）第081號《征收補償決定書》（以下簡稱81號征收補償決定），內容如下：一、被征收人有權選擇貨幣補償或產權調換的補償安置方式。二、被征收人如果選擇貨幣補償方式，則由征收部門一次性向被征收人（該房屋遺產繼承人）支付補償款386722元（后附貨幣補償明細）。三、被征收人選擇產權調換方式，產權調換房屋為期房。回遷安置用房建筑面積73.92平方米、85.6平方米（以房屋竣工測繪建筑面積為準）；回遷地點：星河國寶；應付被征收人差價款89393元（后附產權調換結算明細）。6月27日，大石橋市政府將81號征收補償決定送達給夏明浩、鄭秀新。兩人不服，提起本案行政訴訟。另查明：涉案土地原為集體土地，遼寧省人民政府于1997年4月24日作出遼政（1997）83號《關于調整大石橋市城市行政區劃的批復》（以下簡稱83號批復），將包括涉案房屋所在位置的集體土地整建制劃入城區，征為國有。還查明，2015年11月5日，大石橋市政府作出大政補決字（2015）第007號征收補償決定（以下簡稱7號補充征收補償決定），對夏明浩、鄭秀新補充補償養狗經營性損失12600元、補助金21096元。

一審判決認為，大石橋市政府委托營口惠信房地產估價有限公司對夏明浩、鄭秀新房屋與其他財產情況的調查符合事實，應予認定。評估價格并不明顯低于同類房地產價格，夏明浩、鄭秀新提出房屋評估價低的理由不能成立。征收補償決定中寫明補償方式、安置用房面積和安置地點、搬遷期限、搬遷過渡方式和過渡期限等內容，不存在漏項問題。大石橋市政府作出81號征收補償決定程序正當，適用法律正確。依據《最高人民法院關于執行﹤中華人民共和國行政訴訟法﹥若干問題的解釋》第五十六條第（四）項之規定，判決駁回夏明浩、鄭秀新的訴訟請求。

【二審】

二審判決認為，大石橋市政府對外公布了征收補償方案和征收決定，夏明浩、鄭秀新沒有就該行為提起行政訴訟；在評估機構的選擇上，大石橋市政府的房屋征收部門依法定程序選擇評估機構，夏明浩、鄭秀新對評估報告亦未向房地產評估機構申請復核。在與夏明浩、鄭秀新多次協商無果的情況下，作出81號征收補償決定，符合法定程序。81號征收補償決定對貨幣補償和產權調換分別做了補償列項，補償項目全面，不存在漏項。夏明浩、鄭秀新認為評估價格不合理，但其放棄復核程序，且不存在評估價格明顯低于征收公告之日類似房地產市場價格的情形。夏明浩、鄭秀新提出的征收行為違法問題，不屬于本案審查范圍，對此不予審查。二審期間，大石橋市政府房屋征收辦公室承諾對狗類經營損失等給予補償。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項的規定，判決駁回上訴，維持原判。

【再審理由和請求】

夏明浩、鄭秀新申請再審稱：1、81號征收補償決定程序嚴重違法。涉案房屋所在土地是集體土地，應當對土地價值進行補償，按照《中華人民共和國物權法》第四十二條規定，確保被征地農民居住水平和生活條件不降低。2、補償不公平，缺少重大事項的補償。二審期間，大石橋市政府承諾補償5萬元經營損失，后又否認該承諾，侵害夏明浩、鄭秀新的合法權益。3、一、二審未對征收行為的合法性予以審查，影響判決的公平性和正確性；征收中存在暴力強遷行為，造成的財產損失應予賠償。請求：撤銷一、二審行政判決，撤銷81號征收補償決定，賠償因強制拆遷造成的損失。

【被申請人辯稱】

大石橋市政府答辯稱：1、夏明浩、鄭秀新不是合法的房屋所有權人，沒有權利提起訴訟。2、81號征收補償決定嚴格依照法律規定，經調查收集證據、查清被征收人合法財產、協商補償、報請批準、審核決定、送達公告等，符合法定程序。3、涉案土地為國有土地，適用《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《征補條例》）正確。4、81號征收補償決定對補償方式、補償金額、支付期限、搬遷費、臨時安置費或周轉用房、搬遷期限、過渡方式、過渡期限、停產停業損失等事項均已作出決定，內容合法。5、夏明浩、鄭秀新沒有對征收決定提出訴訟，在本案中對征收決定提出異議，沒有法律依據。6、涉案地塊被征收人一共190余戶，除夏明浩一戶拒絕協商簽訂安置補償協議外，全部簽訂安置補償協議并搬遷完畢。請求：駁回夏明浩、鄭秀新的再審申請。

【再審裁判理由和結果】

本院經審查認為，大石橋市政府依照法定程序，根據評估結果及征收補償方案，依法對夏明浩、鄭秀新作出被訴81號征收補償決定，主要事實清楚，適用法律法規正確，符合法定程序。二審判決在大石橋市政府就81號征收補償決定遺漏的經營性損失補償作出承諾的情況下，判決駁回上訴維持一審駁回夏明浩、鄭秀新訴訟請求的結果，并無不當。夏明浩、鄭秀新的再審申請理由不能成立。

一、關于81號征收補償決定程序是否違法問題

《征補條例》第一條規定，為了規范國有土地上房屋征收與補償活動，維護公共利益，保障被征收房屋所有權人的合法權益，制定本條例。也就是說，只有對國有土地上房屋實施征收，才可以適用《征補條例》程序進行征收補償，集體土地上的房屋征收補償，應當適用《中華人民共和國土地管理法》等有關集體土地征收的程序進行征收補償。本案中，83號批復已將本案房屋所在區域的土地劃入城區，征為國有，2013年大石橋市政府實施征收補償時，涉案土地已經屬國有土地。夏明浩、鄭秀新主張其房屋所在土地是集體土地，與事實不符。同時，法釋（2011）20號《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第十二條第二款規定，征收農村集體土地時未就被征收土地上的房屋及其他不動產進行安置補償，補償安置時房屋所在地已納入城市規劃區，土地權利人請求參照執行國有土地上房屋征收補償標準的，人民法院一般應予支持，但應當扣除已經取得的土地補償費。即便夏明浩、鄭秀新被征收的房屋屬原集體土地上建設的房屋，根據上述司法解釋規定，1997年涉案土地被征為國有，2013年實施房屋征收，在征收區域已經納入城市規劃區，基本實現城鎮化的情況下，大石橋市政府按照《征補條例》的規定予以征收補償，更有利于被征收人合法權益的保護，于法有據，不存在違反法定程序的問題。夏明浩、鄭秀新以此為由申請再審，理由不能成立。

二、關于補償是否公平問題

《征補條例》第十九條規定：“對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。被征收房屋的價值，由具有相應資質的房地產價格評估機構按照房屋征收評估辦法評估確定。”“對評估確定的被征收房屋價值有異議的，可以向房地產價格評估機構申請復核評估。對復核結果有異議的，可以向房地產價格評估專家委員會申請鑒定。”本案中，依照法律規定程序選定的營口惠信房地產估價有限公司對涉案房屋作出評估，夏明浩、鄭秀新對該評估報告結論不服，未依法向房地產價格評估機構申請復核評估，沒有證據證明該評估報告對涉案房屋的價值評估程序違法或者評估結果明顯不當。81號征收補償決定，依照《征補條例》第二條、第十七條、第二十一條、第二十六條、第二十八條規定，充分保障了被征收人的貨幣補償和產權調換的選擇權，對有照房屋及依照征收補償方案每平方米的增加補償、無照房屋、裝修及附屬物，水電表、電話、有線電視、搬家費、臨時安置費、回遷增加的面積等，逐項予以補償安置，補償內容公正合法，夏明浩、鄭秀新主張81號征收補償決定不公平，沒有提供相應的證據予以證明，本院不予支持。至于夏明浩、鄭秀新提出的補償漏項問題，由于夏明浩、鄭秀新被征收的房屋取得合法經營手續，依法用于養狗經營活動，根據《征補條例》第十八條規定“因征收房屋造成的停產停業損失的補償”屬于依法應予補償的事項的規定，81號征收補償決定未對其經營性損失予以補償，屬于遺漏補償事項，依法應予糾正。但是，鑒于對該遺漏部分，二審中大石橋市政府作出承諾，并在本院審查過程中已經作出7號補充征收補償決定給予補償，以此為由撤銷81號征收補償決定亦無實際意義。夏明浩、鄭秀新如果認為7號補充征收補償決定補償不到位，可以依法另行提起行政訴訟，以此為由申請再審，本院不予支持。

三、關于對征收決定及暴力強拆損失賠償的審查問題

根據《征補條例》的規定，房屋征收決定是征收補償決定的前置程序。市、縣人民政府實施國有土地上房屋征收，必須先擬制征收補償方案，作出征收決定，之后才能根據征收決定及征收補償方案依法對被征收人作出征收補償決定。被征收人對征收補償決定提起訴訟，征收決定及其附屬的征收補償方案是審查征收補償決定是否合法的核心證據。如果征收決定或征收補償方案存在重大明顯違法，失去證明效力，或者市、縣人民政府根本未作出征收決定或征收補償方案，直接作出征收補償決定，被訴征收補償決定的合法性均是缺乏合法依據的，應當認定征收補償決定主要事實不清，證據不足，依法應予撤銷。鑒于此，本院認為，人民法院審查征收補償決定合法性時，應當將征收決定及征收補償方案作為被訴行政行為的主要證據和依據進行審查，如果征收決定及征收補償方案存在重大明顯違法，應當排除其證明效力。就本案而言，二審判決認為征收行為不屬于本案審查范圍，確有不妥。但是，夏明浩、鄭秀新認為征收行為違法，并未提供充分證據證明征收決定、征收補償方案存在重大明顯違法，以此為由申請再審，理由不能成立。夏明浩、鄭秀新還主張，本案征收過程中存在暴力強遷行為，造成其財產損失應予賠償。本院認為，征收過程中的強制拆除行為與征收補償決定系兩個完全不同的行政行為，不屬于本案的審查范圍，一、二審不予審理并無不當。

綜上，夏明浩、鄭秀新的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第（二）項、第（三）項、第（四）項規定的情形。依照《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十四條的規定，裁定如下：

駁回夏明浩、鄭秀新的再審申請。

【合議庭成員】虞政平  蘇戈  郭修江