裁判要旨

　中華人民共和國最高人民法院

　　行 政 裁 定 書

　　(2016)最高法行申1863號

　　再審申請人(一審原告、二審上訴人)：孟偉，男，1971年2月21日出生，漢族，住山西省太谷縣。

　　再審被申請人(一審被告、二審被上訴人)：山西省太谷縣人民政府。住所地：山西省太谷縣。

　　法定代表人：劉偉，該縣人民政府縣長。

　　委托訴訟代理人：曹建文，該縣人民政府工作人員。

　　委托訴訟代理人：霍俊偉，該縣人民政府工作人員。

　　再審申請人孟偉因訴山西省太谷縣人民政府(以下簡稱太谷縣政府)行政征收糾紛一案，不服山西省高級人民法院(2015)晉行終字第15號行政判決，向本院申請再審。本院受理后，依法由審判員王振宇、審判員麻錦亮、代理審判員仝蕾組成合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。

　　孟偉以太谷縣政府作出的征收決定違法，嚴重侵害其知情權和參與權為由，向山西省晉中市中級人民法院起訴，請求撤銷太谷縣政府于2012年6月10日作出的征收公告(以下簡稱被訴征收公告)，并判令太谷縣政府立即停止違法征收行為。

　　山西省晉中市中級人民法院一審查明：2012年1月6日，太谷縣政府與晉中田森房地產開發有限公司(以下簡稱田森公司)簽訂《太谷縣城南片區城中村綜合改造項目合作協議書》，采取政府主導、市場運作、統一規劃綜合開發的方式，由政府出臺太谷城南片區綜合改造房屋征收補償方案，依法征收地上房屋及附屬物，并公開掛牌出讓土地，田森公司先期墊付房屋征收補償等費用，并可介入征收補償等與資金有關的工作監督資金的使用。同年4月5日，太谷縣房屋拆遷辦公室作出《太谷城南片區綜合改造房屋征收補償方案(征求意見稿)》。4月27日，太谷縣第十五屆人民代表大會第二次會議批準了太谷縣2012國民經濟和社會發展計劃，該計劃第六項提到要穩步推進南城村改造。5月7日，太谷縣國土資源局作出兩份情況說明，載明改造項目占地范圍內的土地權屬狀況為混合類型，存在城市居民和村民混合居住并登記領證現象，明確太谷城南片區綜合改造工程項目用地符合太谷縣土地利用總體規劃(2006-2020)。5月11日，太谷縣規劃局作出太谷城南片區城中村改造符合相關規劃要求的意見。5月16日，太谷縣政府召開常務會議討論城南片區征收補償方案，原則同意城南片區城中村改造中的房屋征收按補償方案執行。經征求相關行政村及群眾意見等程序后，有關部門對征收補償方案進行了修改完善，經分管領導審核、報縣長同意后向社會公布實施。6月9日，太谷縣房屋征收辦公室(以下簡稱太谷縣征收辦)作出《太谷城南區綜合改造房屋征收社會穩定風險評估報告》，該評估報告由太谷縣房屋拆遷辦公室代章。同年6月10日，太谷縣政府發布被訴征收公告，決定對城南片區的建筑物和土地實施分期、分片征收，并告知了征收實施單位、征收范圍、征收期限等其他內容。孟偉的房屋位于征收范圍內。同日，太谷縣征收辦作出《補償方案》。此后，太谷縣征收辦又多次作出公告及《補充方案》，對征收補償方案進行補充。

　　山西省晉中市中級人民法院一審認為：被訴征收公告雖是一種告知行為，但該公告將孟偉的房屋列入征收范圍，對其權利義務產生實際影響，且根據太谷縣政府陳述，該公告同時也是政府征收決定的載體，故該公告具有可訴性。太谷城南片區綜合改造工程項目是太谷縣政府為改善太谷城南片區人居環境，徹底改變城南片區基礎設施落后的狀況，提高城南片區居民生活質量實施的舊城區改建工程。根據太谷縣政府相關職能部門提供的材料，其建設活動經過相關部門審批，符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用規劃及城鄉規劃。征收決定作出前，房屋征收部門對被征收房屋進行了調查摸底，政府亦組織了由被征收人代表參加的聽證會，并就擬定的補償方案征求了城南片區公眾的意見，已按照相關規定進行了社會穩定風險評估，且補償費用到位，符合《國有土地上房屋征收及補償條例》的相關規定。當然，被訴征收公告將建筑物和土地一并征收的表述不符合相關規定，應確認違法;孟偉的其他訴訟請求于法無據，應予駁回。該院依照《最高人民法院關于執行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》第五十七條第一款、第五十八條、第五十六條第四項的規定，判決如下：一、確認被訴征收公告的主要內容合法;二、確認被訴征收公告中涉及集體土地的內容違反《中華人民共和國土地管理法》的相關規定;三、駁回孟偉的其他訴訟請求。

　　孟偉不服一審判決，向山西省高級人民法院上訴，請求撤銷一審判決，改判支持其一審提出的訴訟請求。

　　對于一審查明的事實，山西省高級人民法院予以確認。該院以基本相同的理由，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一項的規定，判決駁回上訴、維持一審判決。

　　孟偉不服原審判決，向本院申請再審，請求撤銷原審判決，依法再審本案，改判支持其一審提出的訴訟請求，主要事實和理由為：一、案涉項目并非為了社會公共利益，而是為了商業開發，不符合征收的條件;二、案涉項目作為“城中村改造”，并未履行征收集體土地所需履行的審批手續，也未對相關人員進行安置;三、案涉項目中涉及征收國有土地上房屋的部分，也沒有征求公眾意見，程序違法。

　　太谷縣政府提交意見稱：原審認定事實清楚，適用法律正確，請求依法駁回孟偉的再審申請。

　　本院認為：國有土地上房屋的征收與集體土地的征收，在征收對象、征收主體、征收程序以及所適用的法律等方面均存在明顯區別，不能在同一征收程序中既征收國有土地上的房屋，又征收集體土地。二者的區別表現在以下幾個方面：其一，從征收對象看，前者的征收對象是國有土地上的房屋，國有土地使用權與房屋一起征收;后者的征收對象是集體土地，地上的房屋則隨著集體土地一并征收。其二，從征收主體及實施主體看，國有土地上房屋的征收，由市、縣級人民政府根據法定程序作出征收決定，由市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施具體的征收與補償工作;而征收集體土地，需要省、自治區、直轄市人民政府甚至是國務院批準，由市、縣級以上人民政府予以公告并組織實施。其三，從征收程序看，由于涉及土地用途的變更以及耕地保護等問題，在征收集體土地時，在辦理征地審批手續之前，原則上應當先行辦理農用地轉用審批，國務院或者省、自治區、直轄市人民政府批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續。而國有土地上房屋的征收，因本身就屬于國有土地，不存在農用地轉用及審批的問題。其四，從法律依據看，前者主要依據《國有土地上房屋征收與補償條例》進行，而后者的法律依據則是《中華人民共和國土地管理法》。可見，確定征收的對象是國有土地上的房屋還是集體土地，具有重要意義。本案中，從被訴征收公告確定的征收對象看，既有國有土地上的房屋，也有集體土地，但太谷縣政府卻統一根據《國有土地上房屋征收與補償條例》的相關規定作出征收決定，并組織實施征收行為。根據前述分析，其中涉及集體土地部分的征收，太谷縣政府既無作出征收決定的法定職權，亦違反了《中華人民共和國土地管理法》規定的諸如農用地轉用審批等法定程序，還存在適用法律錯誤等問題，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條之規定，理應予以撤銷。但考慮到被訴征收公告涉及面廣，在孟偉未能舉證證明多數被征收人不同意征收的情況下，撤銷該征收公告可能會給社會公共利益造成重大損害，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第一項的規定，應當判決確認違法，但不宜予以撤銷。鑒于本案還涉及國有土地上房屋的征收，而就該部分的征收而言，從原審查明的事實看，是符合法律規定的。因而原審判決涉及國有土地上房屋的征收部分合法、涉及集體土地的征收部分違法，并無明顯不當。孟偉主張案涉項目并非為了社會公共利益，而是為了商業開發，不符合征收的法定條件。根據原審查明的事實，案涉項目是政府組織實施的對基礎設施落后地段進行舊城區改建而實施的征收，具有社會公共利益的屬性。至于政府在組織實施過程中通過合法正當程序并以市場化的方式具體實施，與征收決定的社會公共利益性并不矛盾，故孟偉有關本案征收是為了商業開發而非為了社會公共利益，并據此請求撤銷被訴征收公告的該項再審理由，本院不予支持。

　　綜上，孟偉的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形，本院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規定，裁定如下：

　　駁回再審申請人孟偉的再審申請。

　　審　判　長　　王振宇

　　審　判　員　　麻錦亮

　　代理審判員　　仝　蕾

　　二〇一七年九月一日

　　書　記　員　　宋芳菲