【裁判要旨】

在房屋征收過程中，被征收人有權(quán)先獲得補償，且對補償方式依法具有選擇權(quán)。房屋征收部門與被征收人在簽約期限內(nèi)達(dá)不成補償協(xié)議的，房屋征收部門應(yīng)及時報請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府作出補償決定。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 判 決 書

（2020）最高法行再265號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：滑玉惠，女，1958年9月13日出生，漢族，住河南省鄭州市惠濟(jì)區(qū)。

委托訴訟代理人：鄒伙發(fā)，北京樺天律師事務(wù)所律師。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：河南省鄭州市惠濟(jì)區(qū)人民政府，住所地河南省鄭州市惠濟(jì)區(qū)開元路8號。

法定代表人：丁文霞，該區(qū)人民政府區(qū)長。

委托訴訟代理人：張東旻，河南省鄭州市惠濟(jì)區(qū)劉寨街道辦事處工作人員。

委托訴訟代理人：馬國杰，河南千業(yè)律師事務(wù)所律師。

再審申請人滑玉惠因訴河南省鄭州市惠濟(jì)區(qū)人民政府（以下簡稱惠濟(jì)區(qū)政府）行政補償一案，不服河南省高級人民法院（2019）豫行終915號行政判決，向本院申請再審。本院于2020年6月16日作出（2019）最高法行申11709號行政裁定提審本案后，依法組成合議庭進(jìn)行審理，現(xiàn)已審理終結(jié)。

鄭州鐵路運輸中級法院一審查明：滑玉惠系河南省鄭州市惠濟(jì)區(qū)南陽路房屋的所有權(quán)人。2013年11月22日，惠濟(jì)區(qū)政府作出惠政通〔2013〕1號《鄭州市惠濟(jì)區(qū)人民政府關(guān)于國有土地上房屋征收決定的通告》，對鄭州糧機(jī)家屬院棚戶區(qū)改造項目規(guī)劃紅線范圍內(nèi)國有土地上的所有建筑物、構(gòu)筑物及其附屬物實施征收。案涉房屋在該征收決定的范圍內(nèi)。2014年12月，案涉房屋被惠濟(jì)區(qū)政府強制拆除。2016年9月28日，滑玉惠以其案涉房屋被惠濟(jì)區(qū)政府強制拆除為由，訴至鄭州鐵路運輸中級法院，請求法院確認(rèn)該拆除行為違法。2016年11月18日，鄭州鐵路運輸中級法院作出（2016）豫71行初688號行政判決，確認(rèn)惠濟(jì)區(qū)政府強制拆除滑玉惠案涉房屋的行政行為違法。2017年8月23日，滑玉惠以郵寄方式向惠濟(jì)區(qū)政府提出《關(guān)于要求依法依規(guī)、依據(jù)鄭州糧機(jī)家屬院棚戶區(qū)改造項目房屋征收補償方案給予補償安置及對屋內(nèi)毀損物品進(jìn)行賠償?shù)纳暾垥罚暾垖ζ渚幼∈褂玫陌干娣课葸M(jìn)行補償安置及對屋內(nèi)毀損物品進(jìn)行賠償?；轁?jì)區(qū)政府于2017年10月20日作出行政賠償決定（惠賠決字〔2017〕15號），決定對滑玉惠賠償人民幣36167.60元及62.78平方米安置房。滑玉惠認(rèn)為惠濟(jì)區(qū)政府應(yīng)當(dāng)對其進(jìn)行補償安置，訴至鄭州鐵路運輸中級法院，請求：l.判令惠濟(jì)區(qū)政府履行對滑玉惠的補償與安置義務(wù)；2.判令惠濟(jì)區(qū)政府依據(jù)法律和征收補償方案的規(guī)定向滑玉惠支付補償款。

另查明，滑玉惠曾于2018年4月18日向鄭州鐵路運輸中級法院提起行政賠償訴訟，請求撤銷惠濟(jì)區(qū)政府作出的行政賠償決定（惠賠決字〔2017〕15號）并賠償損失。鄭州鐵路運輸中級法院于2018年8月10日以超過起訴期限為由，駁回了滑玉惠的起訴。該案經(jīng)河南省高級人民法院二審予以維持。

鄭州鐵路運輸中級法院一審認(rèn)為，國家賠償以違法行為為前提，系對侵權(quán)行為所造成的損害進(jìn)行賠償；國家補償則是由合法行為所引起，系對合法行為所造成的損失進(jìn)行彌補。就行政領(lǐng)域而言，究竟應(yīng)當(dāng)尋求行政賠償，還是尋求行政補償，依賴于一個行政行為究竟屬于違法還是屬于合法。在一個行政行為被依法確認(rèn)為違法的情況下，受害人應(yīng)當(dāng)通過行政賠償程序?qū)で髶p害賠償，而不能通過行政補償程序?qū)で髮p失的彌補。在已經(jīng)開啟行政賠償程序的時候，更不能重復(fù)或者交互運用救濟(jì)手段，再行尋求行政補償。本案中，經(jīng)法院釋明，滑玉惠當(dāng)庭明確其訴訟請求為：判令惠濟(jì)區(qū)政府履行對滑玉惠的補償與安置義務(wù)；判令惠濟(jì)區(qū)政府依據(jù)法律規(guī)定和補償方案的規(guī)定向滑玉惠支付補償款?；轁?jì)區(qū)政府徑行拆除案涉房屋的行為已被生效判決確認(rèn)違法，故要求惠濟(jì)區(qū)政府作出補償?shù)幕A(chǔ)已不存在?；窕菀蠡轁?jì)區(qū)政府再對其進(jìn)行補償安置，沒有事實根據(jù)和法律依據(jù)。惠濟(jì)區(qū)政府的違法拆除行為給滑玉惠所造成的損失，應(yīng)當(dāng)通過賠償程序予以填補?；轁?jì)區(qū)政府作出的行政賠償決定經(jīng)法院生效裁定以超過起訴期限為由，駁回了滑玉惠的起訴。上述行政賠償決定已經(jīng)生效，滑玉惠的損失已在賠償程序中得到填補，即使滑玉惠對賠償?shù)臄?shù)額不認(rèn)可，也不能再要求啟動補償程序，基于同一違法行為重復(fù)獲得救濟(jì)。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，判決駁回滑玉惠的訴訟請求。

滑玉惠不服，提起上訴。河南省高級人民法院二審查明的事實與一審法院查明的事實一致。

河南省高級人民法院二審認(rèn)為，案涉拆除房屋的行為被確認(rèn)違法后，滑玉惠向惠濟(jì)區(qū)政府提出申請，要求其按照補償方案給予補償安置及對屋內(nèi)物品進(jìn)行賠償，惠濟(jì)區(qū)政府據(jù)此作出賠償決定，對房屋安置、過渡費和屋內(nèi)物品進(jìn)行了處置，由于作出賠償決定并非僅依申請的行為，惠濟(jì)區(qū)政府完全可以進(jìn)行行政裁量，主動作出賠償決定，故其對房屋賠償、過渡費實質(zhì)上相當(dāng)于房屋的租金損失問題一并作出處理，二審法院予以認(rèn)可?；窕萑鐚Υ速r償決定不服，應(yīng)當(dāng)依法及時提起訴訟，但由于其未在法定期限內(nèi)提起行政訴訟，導(dǎo)致賠償決定發(fā)生法律效力，對此滑玉惠應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。在上述賠償決定生效后，滑玉惠又提出了本案補償訴訟，要求惠濟(jì)區(qū)政府按照補償方案支付補償款、履行補償安置義務(wù)，這些要求與上述賠償決定中所處置的損失具有同類性質(zhì)，在實質(zhì)上屬于同一爭議，應(yīng)當(dāng)在賠償決定中解決，不宜在補償訴訟中重復(fù)進(jìn)行。另外，惠濟(jì)區(qū)政府應(yīng)依據(jù)補償方案的規(guī)定計算賠償數(shù)額和進(jìn)行房屋安置。綜上，一審判決認(rèn)定事實清楚，適用法律正確，應(yīng)予維持?；窕莸纳显V理由不能成立，二審法院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規(guī)定，判決駁回上訴，維持一審判決。

滑玉惠不服，向本院申請再審稱，惠濟(jì)區(qū)政府作出征收決定通告，發(fā)布了《鄭州糧機(jī)家屬院棚戶區(qū)改造項目房屋征收補償方案》，滑玉惠作為被征收人具有選擇貨幣補償或房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的權(quán)利。生效裁判也載明惠濟(jì)區(qū)政府應(yīng)當(dāng)按照現(xiàn)行房地產(chǎn)市場價給予滑玉惠補償?；轁?jì)區(qū)政府作出的賠償決定書與滑玉惠的補償申請沒有關(guān)系，不應(yīng)作為本案不予補償?shù)囊罁?jù)?；窕荼疽馐且筘泿叛a償。一、二審法院認(rèn)為拆除房屋行為被確認(rèn)違法后，滑玉惠要求補償安置沒有事實和法律依據(jù)是錯誤的。滑玉惠有選擇要求補償?shù)臋?quán)利。請求撤銷一、二審判決，發(fā)回重審或再審改判支持滑玉惠的一審訴訟請求。

惠濟(jì)區(qū)政府答辯稱，因案涉房屋的拆除行為已被生效判決確認(rèn)違法，依法作出補償決定的基礎(chǔ)已經(jīng)不存在，滑玉惠只能通過行政賠償程序或者行政賠償訴訟要求賠償，其要求補償安置沒有事實和法律依據(jù)。惠濟(jì)區(qū)政府作出的案涉賠償決定合法有效，滑玉惠要求撤銷行政賠償決定書的起訴已經(jīng)被法院以超過起訴期限為由裁定駁回?！胺刹粦?yīng)保護(hù)躺在權(quán)利上睡覺的人。”滑玉惠提起本案訴訟要求補償安置，系重復(fù)要求彌補損失，顯然不能成立。一、二審判決認(rèn)定事實清楚，適用法律正確，請求駁回滑玉惠的再審請求。

本院對一、二審法院審理查明的事實予以認(rèn)可。另查明，惠濟(jì)區(qū)政府于2013年11月22日發(fā)布惠政通〔2013〕1號《鄭州市惠濟(jì)區(qū)人民政府關(guān)于國有土地上房屋征收決定的通告》時，以附件形式發(fā)布了《鄭州糧機(jī)家屬院棚戶區(qū)改造項目房屋征收補償方案》，該方案第八條“征收補償方式”項中明確規(guī)定：“實行貨幣補償、產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種方式，由被征收人自行選擇其中一種方式進(jìn)行補償?！边€查明，滑玉惠提起本案訴訟的時間為2018年1月3日。

本院再審認(rèn)為，本案的爭議焦點為：惠濟(jì)區(qū)政府是否應(yīng)當(dāng)就滑玉惠案涉房屋作出房屋征收補償決定。

《國有土地上房屋征收與補償條例》第二條規(guī)定：“為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應(yīng)當(dāng)對被征收房屋所有權(quán)人（以下稱被征收人）給予公平補償?！钡诙粭l第一款規(guī)定：“被征收人可以選擇貨幣補償，也可以選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換?！钡诙鶙l第一款規(guī)定：“房屋征收部門與被征收人在征收補償方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)不成補償協(xié)議，或者被征收房屋所有權(quán)人不明確的，由房屋征收部門報請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依照本條例的規(guī)定，按照征收補償方案作出補償決定，并在房屋征收范圍內(nèi)予以公告?！钡诙邨l第一款規(guī)定：“實施房屋征收應(yīng)當(dāng)先補償、后搬遷。”根據(jù)上述規(guī)定，在房屋征收過程中，被征收人有權(quán)先獲得補償，且對補償方式依法具有選擇權(quán)。房屋征收部門與被征收人在簽約期限內(nèi)達(dá)不成補償協(xié)議的，房屋征收部門應(yīng)及時報請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府作出補償決定。本案中，惠濟(jì)區(qū)政府未依法先進(jìn)行補償就強制拆除了滑玉惠的房屋，其在實施強拆后，以及法院確認(rèn)其強拆行為違法后，仍然未主動履行補償職責(zé)，在滑玉惠申請房屋補償及物品賠償后，又未尊重滑玉惠對貨幣補償?shù)倪x擇權(quán)，也未及時依法作出補償決定，而是決定賠償滑玉惠一套安置房，行政賠償決定書也未載明對屋內(nèi)物品賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。惠濟(jì)區(qū)政府作出行政賠償決定書的時間為2017年10月20日，滑玉惠收到行政賠償決定書后于2018年1月3日提起本案履行行政補償職責(zé)之訴，請求判令惠濟(jì)區(qū)政府向其支付房屋補償款?；窕莶淮嬖诘∮谛惺乖V權(quán)的情形。關(guān)于房屋損失，滑玉惠作為被征收人依法有權(quán)選擇通過行政補償程序請求惠濟(jì)區(qū)政府依照《國有土地上房屋征收與補償條例》的相關(guān)規(guī)定和案涉《鄭州糧機(jī)家屬院棚戶區(qū)改造項目房屋征收補償方案》對其進(jìn)行補償，也可以選擇通過行政賠償程序請求惠濟(jì)區(qū)政府給予行政賠償?；轁?jì)區(qū)政府認(rèn)為案涉房屋拆除行為被確認(rèn)違法后，滑玉惠要求補償安置的前提已不存在，其只能通過行政賠償程序或行政賠償訴訟要求賠償，沒有法律依據(jù)?；轁?jì)區(qū)政府應(yīng)當(dāng)就滑玉惠的房屋補償申請盡快作出補償決定，同時可就屋內(nèi)物品賠償問題，以及案涉行政賠償決定一并予以處理。

綜上，滑玉惠請求惠濟(jì)區(qū)政府履行行政補償職責(zé)的理由成立。一、二審判決認(rèn)定事實清楚，適用法律錯誤，依法應(yīng)予糾正。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十二條、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條第一款、第一百二十二條之規(guī)定，判決如下：

一、撤銷河南省高級人民法院（2019）豫行終915號、鄭州鐵路運輸中級法院（2018）豫71行賠初156號行政判決；

二、責(zé)令河南省鄭州市惠濟(jì)區(qū)人民政府于本判決生效之日起60日內(nèi)就滑玉惠案涉房屋作出房屋征收補償決定。

本案一、二審案件受理費共100元，由河南省鄭州市惠濟(jì)區(qū)人民政府負(fù)擔(dān)。

本判決為終審判決。

審判長　　聶振華

審判長　　袁曉磊

審判員　　馬鴻達(dá)

二〇二〇年九月三十日

法官助理    朱瑞強

書記員    王昱力

轉(zhuǎn)自：行政法實務(wù)