近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)民生活水平明顯提高，對(duì)居住條件提出了更高的要求，廣大農(nóng)村掀起一股興建住房的熱潮。由于農(nóng)村建房活動(dòng)分散，工程量小，利潤(rùn)薄，一般正規(guī)建筑公司不愿承接此類工程。因而，臨時(shí)組建、規(guī)范化施工水平低的農(nóng)村建筑隊(duì)開始活躍于農(nóng)村建房市場(chǎng)，由此造成意外事故頻發(fā)、當(dāng)事人及其家屬非理性表達(dá)訴求等一系列問題。這些問題給地方政府的管理帶來困擾，耗費(fèi)了大量行政、司法資源，也影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。筆者在福建省廈門市同安區(qū)從事基層調(diào)解工作多年，通過本文對(duì)該類糾紛進(jìn)行思考分析，并提出創(chuàng)新性的解決對(duì)策，希望能引起相關(guān)職能部門重視，制定出臺(tái)有效舉措，從根本上化解農(nóng)村建房引發(fā)的人身損害賠償糾紛，維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展的良好局面。

一、農(nóng)村建房人身損害賠償糾紛困境存在的原因

（一）規(guī)范化施工水平低

農(nóng)村建房項(xiàng)目小、成本高、利潤(rùn)低，正規(guī)建筑公司缺乏興趣參與。而農(nóng)村建筑隊(duì)與正規(guī)建筑公司相比，具有收費(fèi)低廉，施工形式靈活等特點(diǎn)，深受廣大農(nóng)民歡迎，從而迅速占領(lǐng)了農(nóng)村建房市場(chǎng)。這些臨時(shí)組成的建筑隊(duì)未經(jīng)專業(yè)系統(tǒng)培訓(xùn)，只是以師傅“傳幫帶”的形式，逐漸參與到建房活動(dòng)中。為了將成本降到最低，農(nóng)村建筑隊(duì)基本未購(gòu)置安全設(shè)備。在一些農(nóng)房建筑工地上，隨處可見不戴安全帽、不拉防護(hù)網(wǎng)、亂接電源線等現(xiàn)象。農(nóng)村建筑隊(duì)施工設(shè)備簡(jiǎn)陋陳舊，使用效率低，故障率高，且有的包工頭為了搶時(shí)間、趕進(jìn)度，不顧工人的安全，強(qiáng)令工人疲勞作業(yè)，造成嚴(yán)重的安全隱患。工人們雖具有一定的施工經(jīng)驗(yàn)，但對(duì)機(jī)械的性能不熟悉、操作方法不熟練不規(guī)范，技術(shù)水平也很難符合施工要求，這些問題都很容易導(dǎo)致安全事故的發(fā)生。

（二）安全監(jiān)管機(jī)制不健全

目前，政府職能部門對(duì)農(nóng)村建房監(jiān)督管理，主要是對(duì)房屋建設(shè)用地規(guī)劃進(jìn)行審批，發(fā)放建設(shè)許可證，對(duì)于房屋設(shè)計(jì)的安全性、施工安全設(shè)施是否齊備、施工隊(duì)的資質(zhì)、技術(shù)水平、施工過程的操作等都缺乏相應(yīng)要求和監(jiān)管。由于執(zhí)法力量的不足，現(xiàn)實(shí)中政府職能部門也不能及時(shí)、全面的發(fā)現(xiàn)在建農(nóng)房是否未經(jīng)審批擅自開工建設(shè)，或存在有禁不止的搶建、超建和不安全施工等違法行為。而現(xiàn)實(shí)中恰恰有不少人身損害事故都發(fā)生在此類農(nóng)房建設(shè)中。由于對(duì)搶建、超建和不安全施工等違法行為未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)、主動(dòng)監(jiān)督，導(dǎo)致實(shí)際建房施工過程隨意性較大，發(fā)生人身損害事故后有關(guān)責(zé)任人也少有追究。農(nóng)村建筑隊(duì)施工操作不規(guī)范，政府監(jiān)管機(jī)制不健全，增加了農(nóng)村建房安全事故發(fā)生的機(jī)率。

（三）相關(guān)法律法規(guī)未能有效銜接

2004 年《村鎮(zhèn)建筑工匠從業(yè)資格管理辦法》被廢止、《國(guó)務(wù)院關(guān)于第三批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》第 81 項(xiàng)取消了對(duì)村鎮(zhèn)建筑工匠從業(yè)資格的審批，村鎮(zhèn)建筑工匠資格審批的取消，使本無資質(zhì)的個(gè)體工匠隨意從事農(nóng)村建房工作成了可能。此外，我國(guó)鄉(xiāng)村房屋建設(shè)人身損害相關(guān)法律法規(guī)不具備系統(tǒng)性，散見于各種法律、法規(guī)和部門規(guī)章之中。這些法律、規(guī)章和解釋僅對(duì)農(nóng)村建房的個(gè)別情形，作了零散的規(guī)定，內(nèi)容不完善，缺乏系統(tǒng)性，發(fā)生人生損害事故后，調(diào)解員或?qū)徟袉T往往需要進(jìn)行詳細(xì)的推敲，才能確定法律適用和責(zé)任承擔(dān)，浪費(fèi)了較多的行政和司法資源，給糾紛解決機(jī)制帶來諸多不便。而因調(diào)解員、審判員學(xué)識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和見解的差別，實(shí)踐中同案不同調(diào)，同案不同判的情形頻繁出現(xiàn)，給調(diào)解機(jī)構(gòu)和審判機(jī)關(guān)的公信力帶來負(fù)面影響。

（四）安全法治意識(shí)淡薄

受傳統(tǒng)文化和自身法治觀念淡薄影響，農(nóng)村建房房主對(duì)建房過程中可能承擔(dān)的法律責(zé)任不了解，只是一廂情愿地認(rèn)為建房是個(gè)人私事，只要將工程發(fā)包給了建筑隊(duì)，出了事故理應(yīng)由建筑隊(duì)承擔(dān)，與己無關(guān)。在施工過程中，無論是包工頭還是工人都未經(jīng)專業(yè)建筑技術(shù)培訓(xùn)，無建筑業(yè)從業(yè)資格證書，人員專業(yè)素質(zhì)低下，安全意識(shí)淡薄，在建房過程中，僅按個(gè)人經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)施工，對(duì)安全隱患或未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)、或視而不見心存僥幸，導(dǎo)致了安全事故風(fēng)險(xiǎn)加大。一些包工頭道德素質(zhì)低下，為了牟取利潤(rùn)偷工減料，或以次充好使用淘汰的施工設(shè)備，導(dǎo)致腳手架、模板、鋼索等斷裂發(fā)生安全事故。此外，農(nóng)村建房過程中，房主、包工頭和工人極少簽訂書面協(xié)議，一般只對(duì)施工內(nèi)容、施工時(shí)間和報(bào)酬等進(jìn)行口頭約定，對(duì)于發(fā)生事故后各方的責(zé)任如何分擔(dān)卻鮮有涉及，即使口頭約定明確，一旦出現(xiàn)糾紛，房主和包工頭往往避重就輕，相互推卸責(zé)任，舉證也存在很大的困難。

二、解決農(nóng)村建房人身損害賠償糾紛困境的對(duì)策

（一）完善立法，理順相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章

一是針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村個(gè)體工匠資質(zhì)存在的立法空白，加快進(jìn)度，早日制定和出臺(tái)相關(guān)規(guī)范性法律文件，將村鎮(zhèn)建筑工匠在農(nóng)村地區(qū)從事房屋建筑的活動(dòng)納入法治軌道，逐步建立完善適應(yīng)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的建筑施工資質(zhì)和安全等準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。二是針對(duì)當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村建房過程法律關(guān)系復(fù)雜的實(shí)際情況，當(dāng)務(wù)之急是各地根據(jù)本地農(nóng)村建房的實(shí)際情況，組織力量對(duì)農(nóng)村建房過程涉及的法律、法規(guī)和部門規(guī)章等進(jìn)行全面梳理，并在廣泛征詢法律實(shí)務(wù)界、理論界及相關(guān)部門意見的基礎(chǔ)上，在不和上位法相抵觸的前提下，結(jié)合本地區(qū)農(nóng)村建房的實(shí)際情況出臺(tái)詳細(xì)、可操作性強(qiáng)的地方性法規(guī)、規(guī)范性文件，對(duì)本地區(qū)農(nóng)村建房活動(dòng)中房主和包工頭簽訂的合同性質(zhì)予以確認(rèn)，對(duì)房主與包工頭、包工頭與工人及房主與工人的法律關(guān)系予以明確，使本地區(qū)農(nóng)村建房糾紛相關(guān)依據(jù)規(guī)范統(tǒng)一，為調(diào)解和審判工作提供充分明確的法理依據(jù)。

（二）嚴(yán)格監(jiān)管，健全報(bào)備管控懲戒機(jī)制

按照“誰審批，誰負(fù)責(zé)，誰主管，誰監(jiān)督”的原則，政府職能部門必須加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村建房活動(dòng)的事前、事中和事后監(jiān)管，保證農(nóng)村建房活動(dòng)在法律法規(guī)范圍內(nèi)規(guī)范有序開展，防止出現(xiàn)較大的安全損害事故和因賠償問題引發(fā)的群體性事件。一是履行告知義務(wù)。建設(shè)審批部門在發(fā)放許可證時(shí)，要告知房屋建設(shè)相關(guān)安全注意事項(xiàng)和強(qiáng)制性規(guī)定，增強(qiáng)房主等人員的安全意識(shí)。二是完善農(nóng)村建房報(bào)備手續(xù)。房屋開工建設(shè)前，房主需向鎮(zhèn)街村建部門提供房屋建設(shè)參與方簽訂的協(xié)議書。協(xié)議書范本由鎮(zhèn)街村建部門提供。房屋建設(shè)參與方需根據(jù)建房的客觀實(shí)際情況，參照范本簽訂合法有效的協(xié)議，明確建房活動(dòng)中相對(duì)各方的法律關(guān)系，享受的權(quán)利及承擔(dān)的義務(wù)。未經(jīng)報(bào)備的，不得開工建設(shè)。三是強(qiáng)化農(nóng)村建房過程管控。對(duì)于建設(shè)中的農(nóng)村民房，職能部門應(yīng)不定期組織人員實(shí)地檢查或借助衛(wèi)星地圖等現(xiàn)代電子手段進(jìn)行監(jiān)測(cè)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并制止搶建、超建和不安全施工等違法違規(guī)行為。還可探索建立有獎(jiǎng)舉報(bào)機(jī)制，鼓勵(lì)群眾對(duì)違法違規(guī)建設(shè)行為進(jìn)行舉報(bào)。四是加大對(duì)事故責(zé)任方懲戒力度。一旦建房過程發(fā)生人身損害事故，對(duì)負(fù)有責(zé)任的房主及其配偶，在未履行相應(yīng)的賠償責(zé)任之前，不得繼續(xù)施工。對(duì)于包工頭、工人未按安全標(biāo)準(zhǔn)施工，造成人員傷亡，未積極履行賠償義務(wù)的，列入黑名單，禁止在本地區(qū)從事農(nóng)村建房承攬業(yè)務(wù)。對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員疏于監(jiān)管，造成重大事故的，依法追究相應(yīng)責(zé)任。

（三）加強(qiáng)宣傳，提高法律與安全施工意識(shí)

對(duì)于農(nóng)村建房人身損害引發(fā)的一系列問題，執(zhí)法部門要給以高度的重視，按照“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制要求，組織建房參與人學(xué)習(xí)安全知識(shí)，從四個(gè)環(huán)節(jié)上強(qiáng)化農(nóng)村建房相關(guān)法律與安全知識(shí)的宣傳：1.宣傳對(duì)象上。根據(jù)建房戶、包工頭和工人等各自的特點(diǎn)和立場(chǎng)，有針對(duì)性地制定不同的宣傳方案，增強(qiáng)其安全防范意識(shí)。2.宣傳內(nèi)容上。要重點(diǎn)加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)的解讀。通過正、反面典型案例開展形象宣傳，加深理解。3.宣傳環(huán)節(jié)上。宅基地審批、開工建設(shè)環(huán)節(jié)由執(zhí)法部門分別對(duì)房主和施工人員進(jìn)行精準(zhǔn)宣傳，確保其對(duì)建房過程涉及的法律風(fēng)險(xiǎn)有清楚正確的認(rèn)識(shí)，并在相關(guān)學(xué)習(xí)資料簽字確認(rèn)，作為開工建設(shè)的必備手續(xù)。4.宣傳形式上。根據(jù)各村居特點(diǎn)，通過張貼安全建房宣傳標(biāo)語、擺設(shè)宣傳展板、分發(fā)宣傳資料、制作播放村居LED宣傳視頻、開通短信微信微博平臺(tái)等形式開展安全建房宣傳,綜合提高建房參與人的法律與安全施工意識(shí)。

（四）多管齊下，提升農(nóng)村建房施工水平

針對(duì)農(nóng)村建房事故頻發(fā)的問題，提升農(nóng)村建筑隊(duì)建房施工水平是關(guān)鍵。一是加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)，提高建筑參與人員操作技能。由鎮(zhèn)街政府對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村建筑隊(duì)登記造冊(cè)，組織崗前培訓(xùn)，培訓(xùn)合格的授予資格證書。二是定期考核，由職能部門通過集中培訓(xùn)、個(gè)別檢查、現(xiàn)場(chǎng)觀摩等形式對(duì)建房參與人進(jìn)行定期考核，強(qiáng)化其安全意識(shí)及責(zé)任意識(shí)，提高其技術(shù)水平及預(yù)防避險(xiǎn)、自救互救的能力。三是制定出臺(tái)相關(guān)政策，鼓勵(lì)正規(guī)建筑公司成立專門從事農(nóng)村建房活動(dòng)的子公司。農(nóng)村建筑隊(duì)普遍存在施工設(shè)施簡(jiǎn)陋、工人技術(shù)水平低和安全防范意識(shí)差等問題，而正規(guī)建筑公司有農(nóng)村建筑隊(duì)無法比擬的專業(yè)性、技術(shù)性、安全性上的優(yōu)勢(shì)。地方政府可通過發(fā)放補(bǔ)貼、降低稅費(fèi)、優(yōu)先發(fā)展等政策鼓勵(lì)正規(guī)建筑公司成立專門從事農(nóng)村建房活動(dòng)的子公司。子公司可以充分利用母公司的資源，發(fā)揮母公司的專業(yè)優(yōu)勢(shì)、復(fù)制建筑管理經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，子公司業(yè)務(wù)獨(dú)立核算，不受母公司業(yè)務(wù)范圍和喜好的影響，可充分吸收借鑒農(nóng)村建筑隊(duì)的優(yōu)點(diǎn)，集中資源適應(yīng)和開拓農(nóng)村建房市場(chǎng)。

（五）創(chuàng)新舉措，拓寬賠償資金來源渠道

農(nóng)村建房一旦發(fā)生損害事故，往往非死即傷，或家破人亡，或造成社會(huì)不穩(wěn)定。在發(fā)生損害事故后，立即對(duì)傷者實(shí)施搶救，并給予傷亡者家屬合理充分的賠償是化解矛盾、平息紛爭(zhēng)的根本措施。對(duì)于人身損害賠償資金來源，筆者認(rèn)為至少可以從以下四個(gè)方面進(jìn)行探索實(shí)踐：一是繳納施工安全保證金。農(nóng)村建房過程發(fā)生事故的賠償主體一般為房主和包工頭。在正式施工之前可要求房主和包工頭提供相應(yīng)保證金交由第三方監(jiān)管，保證金金額根據(jù)其簽署協(xié)議可能承擔(dān)的責(zé)任大小按比例確定。若在建房過程出現(xiàn)事故，則視其應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任情況及實(shí)際需要，將保證金轉(zhuǎn)為人身損害賠償金。若建房過程無事故，則建房完成后予以退還。建房前收取保證金可以強(qiáng)化房主和包工頭的責(zé)任意識(shí)，提高安全性，又可以作為事故發(fā)生后賠償金的來源，可謂一舉兩得。二是推行強(qiáng)制保險(xiǎn)制度。參照機(jī)動(dòng)車交通事故第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的做法，強(qiáng)制性要求房主、包工頭和施工人員向保險(xiǎn)公司購(gòu)買短期綜合意外保險(xiǎn)。在農(nóng)村建房過程中發(fā)生意外事故時(shí)，可由保險(xiǎn)公司對(duì)事故造成的醫(yī)療、住院誤工津貼、住院護(hù)理津貼及賠償金等進(jìn)行理賠。各方需繳納的保費(fèi)可協(xié)商后按比例承擔(dān)。商業(yè)保險(xiǎn)可極大地緩解賠償責(zé)任方的經(jīng)濟(jì)壓力，應(yīng)作為農(nóng)村建房人身損害賠償資金的重要來源。三是成立社會(huì)救助基金。成立以政府主導(dǎo)、社會(huì)捐資、財(cái)政補(bǔ)充、基金運(yùn)作的社會(huì)救助基金會(huì)，專門對(duì)農(nóng)村建房農(nóng)民工在施工過程中引發(fā)的意外傷害實(shí)施救助。四是發(fā)起社會(huì)眾籌。互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的高速發(fā)展及網(wǎng)民的迅猛增加，為聚少成多創(chuàng)造了良好的條件，“一方有難，八方支援”的口號(hào)實(shí)現(xiàn)起來充分快捷。在經(jīng)過人民調(diào)解和司法訴訟等救濟(jì)渠道后，責(zé)任方依然無法實(shí)現(xiàn)正常理賠的情況下，可由人民法院為主導(dǎo)在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)發(fā)起人身損害賠償專用眾籌，鼓勵(lì)社會(huì)民眾慷慨解囊，積極捐助，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)矛盾的最終化解。當(dāng)然，無論是社會(huì)救助基金還是社會(huì)眾籌，均以補(bǔ)足資金缺口為限，建議不超過總賠償金額的50%，避免過度依賴社會(huì)救助，甚至弄虛作假，合謀騙取救助金的情況出現(xiàn)。