土地出讓金管理辦法實(shí)施細(xì)則

目前，我國國有土地使用權(quán)出讓的方式有四種：協(xié)議、招標(biāo)、拍賣、掛牌。在這四種方式中，招標(biāo)和拍賣、掛牌具有公開性、競爭性，一般不存在低價出讓國有土地使用權(quán)的現(xiàn)象;協(xié)議出讓由于沒有引入競爭機(jī)制，土地由誰使用，特別是土地出讓金的確定，具有主觀因素。非法低價(包括無償)出讓主要發(fā)生在以協(xié)議方式出讓土地的行為上，因此規(guī)范協(xié)議出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)至關(guān)重要。

由以上規(guī)定可以看出，協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)的土地出讓金不得低于協(xié)議出讓最低價，協(xié)議出讓最低價是衡量是否低價出讓國有土地使用權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)。然而，在實(shí)際工作中，由于出讓土地類型、目的，取得土地利用狀況等的差異，依靠以上原則確定的協(xié)議出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)來衡量是否低價出讓國有土地已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。一方面是可操作性低，出讓土地有可能是新增建設(shè)用地直接協(xié)議出讓;另一方面也有可能是原劃撥土地使用權(quán)補(bǔ)交土地出讓金;再者，還有可能是企業(yè)改制涉及的土地出讓等。

不同情況地價內(nèi)涵不一，繳納土地出讓金標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該有很大差異。

首先，僅按不同用途基準(zhǔn)地價的一定比例確定的協(xié)議出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)，無法滿足不同土地情況出讓地價的需要，難于操作，致使有些地方公布的協(xié)議出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)形同虛設(shè)。

第二，具體出讓地塊地價內(nèi)涵往往與協(xié)議出讓最低價地價內(nèi)涵不一致，二者不具有可比性，若以此確定協(xié)議出讓土地出讓金，既有可能導(dǎo)致國有土地資產(chǎn)流失，也往往會出現(xiàn)侵犯原土地使用者權(quán)益的情況。

第三，根據(jù)國土資源部《關(guān)于改革土地估價結(jié)果確認(rèn)和土地資產(chǎn)處置審批辦法的通知》，劃撥土地使用權(quán)價格可作為企業(yè)權(quán)益計入企業(yè)資產(chǎn)，劃撥土地需轉(zhuǎn)為有償使用土地的，按出讓土地使用權(quán)價格與劃撥土地使用權(quán)價格差額部分核算出讓金，這已不大適用于按上述文件規(guī)定確定的協(xié)議出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)。

最低價確認(rèn)方法協(xié)議出讓最低價不能簡單地由基準(zhǔn)地價的一定比例確定，應(yīng)分門別類針對具體出讓土地類型及地價內(nèi)涵制定標(biāo)準(zhǔn)。新增建設(shè)用地協(xié)議出讓最低價確定。對于新增建設(shè)用地采用協(xié)議方式出讓的，取得的土地形式有可能是生地、毛地或熟地。生地主要是指已完成土地使用批準(zhǔn)手續(xù)而未進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施配套開發(fā)和土地平整的土地，土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、征地過程中發(fā)生的稅費(fèi)等土地取得費(fèi)用由申請使用土地者支付。其協(xié)議出讓地價的核定應(yīng)該是農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地所產(chǎn)生的土地增值費(fèi)，或稱土地所有權(quán)收益、土地純收益。當(dāng)然，土地出讓金與新增建設(shè)土地有償使用費(fèi)是不同的，土地出讓金是市、縣人民政府土地行政主管部門將土地使用權(quán)出讓給土地使用者，并由土地使用者按規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)向國家繳納的土地出讓的全部價款。而新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)是指國務(wù)院或省級人民政府在批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征用土地時，向以出讓等有償使用方式取得新增建設(shè)用地的市、縣人民政府收取的平均土地純收益。雖然繳納主體和性質(zhì)不同，但由于新增建設(shè)用地征收標(biāo)準(zhǔn)的制定是由國土資源部按照全國城市土地分等和城鎮(zhèn)土地級別、基準(zhǔn)地價水平等情況確定的，其標(biāo)準(zhǔn)的制定辦法與收取目的及土地出讓金有相似性，因此，新增建設(shè)用地協(xié)議出讓最低價的確定可以以此作為依據(jù)。

根據(jù)《新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)收繳使用管理辦法》確定，各地征收標(biāo)準(zhǔn)的制定以新增建設(shè)用地中依法納入有償供地的比例約為60%，從而確定平均純收益征收定額標(biāo)準(zhǔn)，因此協(xié)議出讓最低價的確定可按以下公式計算：協(xié)議出讓最低價=新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)÷60%毛地和熟地具備建設(shè)條件的土地，其協(xié)議出讓最低價的確定可以以基準(zhǔn)地價和生地出讓最低價加上相應(yīng)的土地開發(fā)費(fèi)等綜合考慮。土地價格是一個有機(jī)整體，依據(jù)土地構(gòu)成分離出土地出讓金有其片面性，在使用上也有局限性，一般只適用于工業(yè)用地，用于商業(yè)、住宅等用地并不適用。但對于目前制定新增建設(shè)用地(工業(yè)用途)協(xié)議出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)，卻不失為行之有效的辦法。

對于新增建設(shè)用地中用作商業(yè)、住宅用途的，其協(xié)議出讓最低價的確定要以基準(zhǔn)地價為準(zhǔn);以生地、毛地出讓的，從基準(zhǔn)地價中扣除相應(yīng)的平均土地取得費(fèi)、開發(fā)費(fèi)等。企業(yè)改制涉及劃撥土地使用權(quán)協(xié)議出讓最低價確定。根據(jù)國土資源部《關(guān)于改革土地估價結(jié)果確認(rèn)和土地資產(chǎn)處置審批辦法的通知》，企業(yè)改制時，劃撥土地需轉(zhuǎn)為有償使用土地的，按出讓土地使用權(quán)價格與劃撥土地使用權(quán)價格差額部分核算出讓金。據(jù)此核算出的土地出讓金就有可能低于標(biāo)定地價的40%，對于企業(yè)改制涉及的補(bǔ)繳土地出讓金，不能按“不低于標(biāo)定地價的40%”作為衡量低價出讓國有土地的標(biāo)準(zhǔn)。

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