普通清算和特別清算是《外商投資企業(yè)清算辦法》中提出的。該辦法第三條規(guī)定，企業(yè)能夠自行組織清算委員會進行清算的，依照本辦法關(guān)于普通清算的規(guī)定辦理。企業(yè)不能自行組織清算委員會進行清算或者依照普通清算的規(guī)定進行清算出現(xiàn)嚴重障礙的，企業(yè)董事會或者聯(lián)合管理委員會等權(quán)力機構(gòu)（以下簡稱企業(yè)權(quán)力機構(gòu)）、投資者或者債權(quán)人可以向企業(yè)審批機關(guān)申請進行特別清算。企業(yè)審批機關(guān)批準進行特別清算的，依照本辦法關(guān)于特別清算的規(guī)定辦理。企業(yè)被依法責(zé)令關(guān)閉而解散，進行清算的，依照本辦法關(guān)于特別清算的規(guī)定辦理。同時，該辦法第八條規(guī)定，企業(yè)進行清算，應(yīng)當由企業(yè)權(quán)力機構(gòu)組織成立清算委員會；第三十六條規(guī)定，企業(yè)進行特別清算，由企業(yè)審批機關(guān)或其委托的部門組織中外投資者、有關(guān)機關(guān)的代表和有關(guān)專業(yè)人員成立清算委員會。

由此，我們可以窺見普通清算和特別清算的涵義。普通清算指企業(yè)被解散后，清算義務(wù)主體（企業(yè)或其出資人）自行成立清算組織對企業(yè)進行清算的行為。修訂后的公司法第一百八十四條規(guī)定，公司因本法第一百八十一條第（一）項、第（二）項、第（四）項、第（五）項規(guī)定而解散的，應(yīng)當在解散事由出現(xiàn)之日起十五日內(nèi)成立清算組，開始清算。其中第一百八十一條第（四）項指公司依法被吊銷營業(yè)執(zhí)照、責(zé)令關(guān)閉或者被撤銷的情形。可見，解散的原因不能成為清算類型的判斷標準，無論企業(yè)正常解散，還是被責(zé)令撤銷或關(guān)閉，只要是企業(yè)或其出資人自行組織清算組清算，都屬于普通清算。

至于特別清算，一些學(xué)者認為，行政機關(guān)介入的清算為特別清算。其依據(jù)是《企業(yè)法人登記管理條例》第三十三條明確規(guī)定，企業(yè)法人被吊銷營業(yè)執(zhí)照，登記主管機關(guān)應(yīng)當收繳其公章，并將注銷登記情況告知其開戶銀行，其債權(quán)債務(wù)由主管部門或者清算組織負責(zé)清理。此外，原公司法第一百九十二條規(guī)定，公司違反法律、行政法規(guī)被依法責(zé)令關(guān)閉的，應(yīng)當解散，由有關(guān)主管機關(guān)組織股東、有關(guān)機關(guān)及有關(guān)專業(yè)人員成立清算組進行清算。企業(yè)法人由行政部門作出處罰并清算，并非出于企業(yè)自愿，與《外商投資企業(yè)清算辦法》規(guī)定的情形相似，因此，也屬于特別清算。

筆者以為，僅依上述理由擴張?zhí)貏e清算”的內(nèi)涵是不夠的。實踐中，《企業(yè)法人登記管理條例》第三十三條和修訂前的公司法第一百九十二條少有適用，主要是主管部門”和有關(guān)主管機關(guān)”的認定含糊不清：有的人認為是行業(yè)主管部門”，也有的人認為是主管企業(yè)法人登記和注銷的工商行政管理部門。為此，針對修訂前的公司法第一百九十二條，國家工商行政管理局工商企字[1997]183號文件就一些地區(qū)詢問企業(yè)被工商行政管理機關(guān)吊銷營業(yè)執(zhí)照后，其債權(quán)債務(wù)清算由誰組織實施問題專門作出答復(fù)：公司登記機關(guān)不負責(zé)對被吊銷營業(yè)執(zhí)照的公司的清算工作。至于行業(yè)主管部門”能否組織清算，一些單行法規(guī)中并沒有相應(yīng)的配套規(guī)定。此外，企業(yè)經(jīng)營范圍廣泛，涉及多個行業(yè)管理部門，部門之間職責(zé)不清、互相推諉。還有一種觀點認為，有關(guān)主管機關(guān)”應(yīng)為國家法律、行政法規(guī)有權(quán)責(zé)令公司關(guān)閉的部門或機關(guān)，誰責(zé)令關(guān)閉就由誰負責(zé)組織清算。對此，筆者不敢贊同，行政機關(guān)責(zé)令企業(yè)關(guān)閉屬于行政處罰措施，是具體的行政行為，清算則是被關(guān)閉企業(yè)注銷前的必經(jīng)程序，是履行民事義務(wù)的行為，不屬于行政處罰的范疇，除非法律法規(guī)有專門而明確的規(guī)定，行政機關(guān)不得越權(quán)組織被關(guān)閉的企業(yè)進行清算。比如環(huán)境保護法第三十九條規(guī)定：對經(jīng)限期治理逾期未完成治理任務(wù)的企業(yè)事業(yè)單位，除依照國家規(guī)定加收超標準排污費外，可以根據(jù)所造成的危害后果處以罰款，或者責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。前款規(guī)定的罰款由環(huán)境保護行政主管部門決定。責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉，由作出限期治理決定的人民政府決定；責(zé)令中央直接管轄的企業(yè)事業(yè)單位停業(yè)、關(guān)閉，須報國務(wù)院批準。”根據(jù)該法，人民政府對限期治理仍不過關(guān)的企業(yè)有權(quán)責(zé)令關(guān)閉，對被關(guān)閉的企業(yè)是否負有清算職責(zé)沒有得到法律進一步的授權(quán)。