【裁判要點(diǎn)】

國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償中，應(yīng)將當(dāng)事人合法享有的國(guó)有土地使用權(quán)的院落、空地面積納入評(píng)估范圍，按照征收時(shí)的房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格，一并予以征收補(bǔ)償。

【裁判文書(shū)】

山東省高級(jí)人民法院

行 政 判 決 書(shū)

（2016）魯行終769號(hào)

上訴人（原審原告）賈建忠。

被上訴人（原審被告）寧津縣人民政府。

法定代表人高秀鵬，縣長(zhǎng)。

委托代理人陳新生。

賈建忠因訴寧津縣人民政府房屋征收補(bǔ)償決定一案，不服德州市中級(jí)人民法院作出的（2015）德中行初字第58號(hào)行政判決，向本院提起上訴，本院受理后，依法組成合議庭，對(duì)本案進(jìn)行了審理，現(xiàn)已審理終結(jié)。

原審法院經(jīng)審理查明：2014年9月10日，為實(shí)施寧津縣職專(zhuān)教學(xué)樓及運(yùn)動(dòng)場(chǎng)項(xiàng)目建設(shè)，被告寧津縣人民政府作出寧征決字〔2014〕01號(hào)房屋征收決定，將苑合英名下的房屋納入征收范圍，寧津縣建設(shè)局為被告確定的房屋征收部門(mén)，征收補(bǔ)償方案確定的補(bǔ)償協(xié)議簽約期限為2014年10月10日至2014年10月30日。2014年9月10日，寧津縣建設(shè)局作出《寧津縣職專(zhuān)教學(xué)樓及運(yùn)動(dòng)場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目房屋征收選取房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的通知》，提供了三家房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)供被征收人賈建忠、王海慶選擇。因在規(guī)定期限內(nèi)兩人均未選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)，2014年9月26日，寧津縣建設(shè)局工作人員入戶(hù)征詢(xún)賈建忠和王海慶選取評(píng)估機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)，王海慶選擇了禹城宏達(dá)有限責(zé)任房地產(chǎn)估價(jià)師事務(wù)所，而賈建忠拒絕選取房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)。寧津縣建設(shè)局根據(jù)王海慶的選擇意向，于2014年9月29日與禹城宏達(dá)有限責(zé)任房地產(chǎn)估價(jià)師事務(wù)所簽訂房屋征收估價(jià)合同，委托該事務(wù)所對(duì)賈建忠和王海慶的房屋進(jìn)行評(píng)估。2014年10月21日，禹城宏達(dá)有限責(zé)任房地產(chǎn)估價(jià)師事務(wù)所作出整體評(píng)估報(bào)告和分戶(hù)初步評(píng)估結(jié)果，寧津縣建設(shè)局將分戶(hù)初步評(píng)估結(jié)果依法予以公示。2014年10月23日，寧津縣建設(shè)局申請(qǐng)寧津縣人民政府延長(zhǎng)補(bǔ)償協(xié)議簽約期限，后寧津縣人民政府批復(fù)同意延長(zhǎng)至2014年12月10日。2014年11月1日，寧津縣建設(shè)局依法向賈建忠公證送達(dá)了分戶(hù)評(píng)估報(bào)告，在收到評(píng)估報(bào)告之日起10日內(nèi)，賈建忠未向禹城宏達(dá)有限責(zé)任房地產(chǎn)估價(jià)師事務(wù)所申請(qǐng)復(fù)核評(píng)估。2015年1月21日，被告寧津縣人民政府再次批復(fù)寧津縣建設(shè)局同意延長(zhǎng)補(bǔ)償簽約期限至2015年2月12日。寧津縣建設(shè)局委托禹城宏達(dá)有限責(zé)任房地產(chǎn)估價(jià)師事務(wù)所對(duì)擬安置房屋、車(chē)位及儲(chǔ)藏室進(jìn)行評(píng)估，于2015年1月22日將安置房屋評(píng)估報(bào)告公示并送達(dá)賈建忠。由于在簽約期限內(nèi)，未能與賈建忠達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，寧津縣建設(shè)局于2015年2月25日?qǐng)?bào)請(qǐng)寧津縣人民政府作出補(bǔ)償決定。2015年3月2日，寧津縣人民政府作出寧政房征補(bǔ)[2015]03號(hào)國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定書(shū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《03號(hào)房屋征收補(bǔ)償決定》），同日公告并送達(dá)。因?qū)υ撗a(bǔ)償決定不服，2015年8月31日，賈建忠向德州市中級(jí)人民法院提起行政訴訟，德州市中級(jí)人民法院于2015年9月6日受理本案。

另查明，苑合英明確表示所有權(quán)人登記為苑合英、證號(hào)為房權(quán)證魯寧字第號(hào)的房屋已歸賈建忠所有，相關(guān)權(quán)利由賈建忠行使，自己不再主張權(quán)利。

又查明，因?qū)幷鳑Q字〔2014〕01號(hào)房屋征收決定不服，賈建忠與王海慶于2015年1月18日向德州市中級(jí)人民法院提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷(xiāo)該征收決定。后德州市中級(jí)人民法院作出（2015）德中行初字第5號(hào)行政判決駁回了賈建忠、王海慶的訴訟請(qǐng)求。賈建忠、王海慶不服，向山東省高級(jí)人民法院提起上訴，2015年10月19日，山東省高級(jí)人民法院作出（2015）魯行終字第156號(hào)行政判決，維持了（2015）德中行初字第5號(hào)行政判決，至本案開(kāi)庭時(shí)，雙方當(dāng)事人均認(rèn)可已收到（2015）魯行終字第156號(hào)行政判決書(shū)。

原審法院認(rèn)為，一、關(guān)于原告是否符合起訴條件的問(wèn)題。

原告賈建忠系《03號(hào)房屋征收補(bǔ)償決定》載明的被征收人，與被訴補(bǔ)償決定具有法律上的利害關(guān)系。《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十六條規(guī)定：”公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個(gè)月內(nèi)提出。……”，被告寧津縣人民政府2015年3月2日作出被訴房屋補(bǔ)償決定，賈建忠2015年8月31日向法院提起行政訴訟，符合起訴期限的規(guī)定。同時(shí)，原告提起訴訟符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十九條規(guī)定的其他起訴條件。綜上，原告提起本案訴訟符合起訴條件。

關(guān)于被告作出的房屋征收補(bǔ)償決定是否合法的問(wèn)題。

對(duì)于原告賈建忠對(duì)涉案房屋和土地享有合法權(quán)利，雙方當(dāng)事人對(duì)此均無(wú)異議，原審法院對(duì)此予以確認(rèn)，不再贅述。

首先，法定職權(quán)方面。《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十六條規(guī)定：”房屋征收部門(mén)與被征收人在征收補(bǔ)償方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議，或者被征收房屋所有權(quán)人不明確的，由房屋征收部門(mén)報(bào)請(qǐng)作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依照本條例的規(guī)定，按照征收補(bǔ)償方案作出補(bǔ)償決定……”，被告寧津縣人民政府作出寧征決字〔2014〕01號(hào)房屋征收決定后，簽約期限經(jīng)兩次延長(zhǎng)，至2015年2月12日期滿(mǎn)，寧津縣建設(shè)局與賈建忠沒(méi)有達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，經(jīng)寧津縣建設(shè)局報(bào)請(qǐng)，寧津縣人民政府作出《03號(hào)房屋征收補(bǔ)償決定》，符合上述法定職權(quán)。其次，認(rèn)定事實(shí)方面。《山東省國(guó)有土地上房屋征收停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償辦法》第二十三條規(guī)定：”被征收房屋的建筑面積和用途，以房屋權(quán)屬證書(shū)和房屋登記簿的記載為準(zhǔn)。房屋權(quán)屬證書(shū)與房屋登記簿記載不一致的，除有證據(jù)證明房屋登記簿確有錯(cuò)誤外，以房屋登記簿為準(zhǔn)。”苑合英的房屋所有權(quán)證記載的房屋面積為133.65平方米，被訴補(bǔ)償決定不僅對(duì)苑合英有證的這133.65平方米房屋進(jìn)行了補(bǔ)償，對(duì)無(wú)證房屋及附屬物等也進(jìn)行了補(bǔ)償，不存在對(duì)無(wú)證房屋未予補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題。同時(shí)，《山東省國(guó)有土地上房屋征收停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償辦法》第四條規(guī)定：”給予征收房屋停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)符合下列條件：（一）房屋權(quán)屬證書(shū)和房屋登記簿記載的房屋用途為生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)用房等非住宅用途；（二）具有合法的營(yíng)業(yè)執(zhí)照、稅務(wù)登記證并有近期納稅記錄；（三）房屋權(quán)屬證書(shū)和房屋登記簿、營(yíng)業(yè)執(zhí)照、稅務(wù)登記證注明的營(yíng)業(yè)地點(diǎn)相一致。”賈建忠提供的涉案房屋權(quán)屬證書(shū)顯示房屋用途為居住，不能證明其符合給予停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償?shù)臈l件，因此，被訴補(bǔ)償決定不包括該項(xiàng)補(bǔ)償并無(wú)不當(dāng)。第三，行政程序方面。《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十條規(guī)定：”房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)由被征收人協(xié)商選定；協(xié)商不成的，通過(guò)多數(shù)決定、隨機(jī)選定等方式確定……”由于被征收人王海慶、賈建忠、苑合英未協(xié)商選定出房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，寧津縣建設(shè)局的工作人員又入戶(hù)征詢(xún)被征收人的意見(jiàn)，在賈建忠棄選，苑合英不反對(duì)王海慶選擇的評(píng)估機(jī)構(gòu)的前提下，寧津縣建設(shè)局確定禹城宏達(dá)有限責(zé)任房地產(chǎn)估價(jià)師事務(wù)所為評(píng)估機(jī)構(gòu)并不違反法律規(guī)定的選擇方式。《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十九條規(guī)定：”……對(duì)評(píng)估確定的被征收房屋價(jià)值有異議的，可以向房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)申請(qǐng)復(fù)核評(píng)估。對(duì)復(fù)核結(jié)果有異議的，可以向房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估專(zhuān)家委員會(huì)申請(qǐng)鑒定。……”《國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》第二十條規(guī)定：”被征收人或者房屋征收部門(mén)對(duì)評(píng)估結(jié)果有異議的，應(yīng)當(dāng)自收到評(píng)估報(bào)告之日起10日內(nèi)，向房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)申請(qǐng)復(fù)核評(píng)估。申請(qǐng)復(fù)核評(píng)估的，應(yīng)當(dāng)向原房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)提出書(shū)面復(fù)核評(píng)估申請(qǐng)，并指出評(píng)估報(bào)告存在的問(wèn)題。”賈建忠雖認(rèn)為房屋評(píng)估報(bào)告有漏項(xiàng)，但在收到評(píng)估報(bào)告后，未在規(guī)定期限內(nèi)向房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)書(shū)面申請(qǐng)復(fù)核評(píng)估，其主動(dòng)放棄權(quán)利應(yīng)當(dāng)視為對(duì)評(píng)估結(jié)果的認(rèn)可。同時(shí)，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十六條規(guī)定：”……市、縣級(jí)人民政府依照本條例的規(guī)定，按照征收補(bǔ)償方案作出補(bǔ)償決定，并在房屋征收范圍內(nèi)予以公告……”，被告作出被訴補(bǔ)償決定后，已經(jīng)在征收范圍內(nèi)進(jìn)行了公告，履行了法定程序。

綜上，被告寧津縣人民政府作出的《03號(hào)房屋征收補(bǔ)償決定》認(rèn)定事實(shí)清楚，程序合法，適用法律正確。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，判決駁回原告賈建忠的訴訟請(qǐng)求。案件受理費(fèi)50元，由原告賈建忠承擔(dān)。

上訴人賈建忠不服原審法院判決，上訴請(qǐng)求撤銷(xiāo)原審判決。事實(shí)與理由：原審判決認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律錯(cuò)，有違司法公平，依法應(yīng)予撤銷(xiāo)。1、《03號(hào)房屋征收補(bǔ)償決定》未將上訴人房屋中的無(wú)證房屋作為合法建筑以同樣價(jià)格予以補(bǔ)償，原審法院對(duì)此認(rèn)定事實(shí)不清。根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十四條第二款的規(guī)定，涉案房屋征收部門(mén)即寧津縣建設(shè)局于2014年9月8日作出一份”寧津縣建設(shè)局對(duì)職業(yè)中專(zhuān)房屋征收范圍內(nèi)無(wú)證房屋的認(rèn)定意見(jiàn)”，認(rèn)定涉案房屋中的無(wú)證部分為合法建筑。被上訴人提交了上述證據(jù)即41號(hào)證據(jù)，原審法院予以采信。但涉案房屋中有證部分補(bǔ)償單價(jià)為3600多元，無(wú)證部分的補(bǔ)償單價(jià)僅為3、4百元。原審開(kāi)庭時(shí)，被上訴人當(dāng)庭的解釋是：本來(lái)是打算將無(wú)證部分作為合法面積予以補(bǔ)償?shù)模銈儾慌浜喜疬w，所以不能與有證房屋一樣對(duì)待。原審法院認(rèn)為：涉案補(bǔ)償決定書(shū)對(duì)無(wú)證房屋也進(jìn)行了補(bǔ)償，但上訴人爭(zhēng)議的是補(bǔ)償價(jià)格過(guò)低，沒(méi)有按照合法建筑對(duì)待的問(wèn)題。2、《03號(hào)房屋征收補(bǔ)償決定》對(duì)涉案房屋內(nèi)的院落未予補(bǔ)償。涉案房屋內(nèi)有大概幾十平方米的院落，屬于涉案房屋國(guó)有土地使用證中的一部分，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于征收國(guó)有土地上房屋時(shí)是否應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收人未經(jīng)登記的空地和院落予以補(bǔ)償?shù)拇饛?fù)》的精神，應(yīng)當(dāng)將該面積納入評(píng)估范圍，按照征收時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格一并予以征收補(bǔ)償。原審?fù)徶猩显V人將此作為重點(diǎn)予以闡述，但原審法院判決對(duì)此沒(méi)有任何認(rèn)定。3、《03號(hào)房屋征收補(bǔ)償決定》未對(duì)涉案房屋院內(nèi)的簡(jiǎn)易房、廚房過(guò)道、密封的前出廈、房屋的大門(mén)和卷簾門(mén)、填平房屋東側(cè)大溝所產(chǎn)生的費(fèi)用、房前過(guò)道、屋內(nèi)的水井、屋頂?shù)乃慕M散熱器和太陽(yáng)能、房前過(guò)道、冷庫(kù)里的發(fā)電機(jī)組四組、冷庫(kù)里的機(jī)房、制冷機(jī)、壓縮機(jī)、暖氣片、房屋東側(cè)鋪磚過(guò)道等附屬物給予補(bǔ)償。上述附屬物價(jià)值十萬(wàn)元，原審法院卻以上訴人在收到評(píng)估后，未在規(guī)定期限內(nèi)向房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)書(shū)面申請(qǐng)復(fù)核評(píng)估為由，認(rèn)為上訴人是主動(dòng)放棄權(quán)利，應(yīng)當(dāng)視為對(duì)評(píng)估結(jié)果的認(rèn)可錯(cuò)誤。4、上訴人在對(duì)涉案評(píng)估機(jī)構(gòu)的選擇并非棄選，而是想讓征收方先解決停水停電的問(wèn)題，再談?wù)魇赵u(píng)估的問(wèn)題。本案涉案評(píng)估機(jī)構(gòu)的協(xié)商選擇未達(dá)成一致，也未形成多數(shù)意見(jiàn)，根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十條、《國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》第四條、《山東省國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)選定辦法》第七條、《山東省國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)選定辦法》第八條的規(guī)定，涉案評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)通過(guò)抽簽、搖號(hào)的方式予以確定，而不是只由一位被征收人王海慶單方確定，因此評(píng)估機(jī)構(gòu)的選擇不具有合法性。5、《03號(hào)房屋征收補(bǔ)償決定》確定的補(bǔ)償價(jià)格無(wú)任何事實(shí)依據(jù)。雖然涉案評(píng)估報(bào)告認(rèn)為上訴人的房屋補(bǔ)償價(jià)格是按照市場(chǎng)價(jià)格評(píng)估得出的，但在報(bào)告中無(wú)從體現(xiàn)，只是主觀隨意產(chǎn)生的，不具有合法性、合理性。被上訴人寧津縣人民政府未向本院提交書(shū)面答辯意見(jiàn)。

被上訴人寧津縣人民政府未向本院提交書(shū)面答辯意見(jiàn)，二審行政案件訴訟要素表顯示，其對(duì)原審法院判決認(rèn)定事實(shí)，適用法律及審判程序均無(wú)異議。

根據(jù)上訴人上訴理由及原審判決，本案審理重點(diǎn)為：被訴征收補(bǔ)償決定書(shū)確定的補(bǔ)償內(nèi)容是否正確、合理，原審裁判結(jié)果是否正確。二審查明的事實(shí)與原審一致。

本院認(rèn)為：

《最高人民法院<關(guān)于征收國(guó)有土地上房屋時(shí)是否應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收人未經(jīng)登記的空地和院落予以補(bǔ)償?shù)拇饛?fù)>》【(2012)行他字第16號(hào)】規(guī)定：國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償中，應(yīng)將當(dāng)事人合法享有的國(guó)有土地使用權(quán)的院落、空地面積納入評(píng)估范圍，按照征收時(shí)的房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格，一并予以征收補(bǔ)償。原審中被上訴人曾主張，上訴人有證房屋、無(wú)證房屋已經(jīng)進(jìn)行納入評(píng)估范圍，其價(jià)值已經(jīng)包括土地使用權(quán)價(jià)值。本院注意到評(píng)估機(jī)構(gòu)在對(duì)上訴人有證房屋進(jìn)行評(píng)估時(shí)采用市場(chǎng)法，根據(jù)一定時(shí)間節(jié)點(diǎn)內(nèi)的其他特定房屋成交案例，取相應(yīng)的平均值確定上訴人房屋價(jià)值，記載的比較因素選擇為“交易期日、交易情況、區(qū)域因素及個(gè)別情況”，評(píng)估報(bào)告并未說(shuō)明涉案空置土地使用權(quán)價(jià)值如何體現(xiàn)。根據(jù)上述原則確定涉案評(píng)估的房屋價(jià)值，應(yīng)當(dāng)未涉及該房屋的證載土地面積因素，即原則上證載面積1平方與100平方，評(píng)估方法一樣，單價(jià)一樣。根據(jù)評(píng)估報(bào)告的內(nèi)容，尤其需要結(jié)合上述評(píng)估本身的委托范圍、評(píng)估目的，本院認(rèn)為，涉案評(píng)估未涉及上訴人國(guó)有土地使用權(quán)范圍內(nèi)空置土地的價(jià)值。

涉案評(píng)估報(bào)告系根據(jù)委托單位的要求進(jìn)行，是作為征收補(bǔ)償決定的參考依據(jù)，征收單位應(yīng)當(dāng)全面考量，以作出合法、合理的征收補(bǔ)償決定。根據(jù)對(duì)現(xiàn)有房地產(chǎn)市場(chǎng)的普遍認(rèn)識(shí)，被上訴人在涉及上訴人土地價(jià)值的補(bǔ)償方面，明顯不當(dāng)，應(yīng)予撤銷(xiāo)。

另，關(guān)于上訴人主張的評(píng)估機(jī)構(gòu)選擇、房屋停產(chǎn)、停業(yè)損失、無(wú)證房屋價(jià)值偏低、遺漏房屋附著物價(jià)值等問(wèn)題上，原審評(píng)判并無(wú)不當(dāng)。同時(shí)，在上訴人收到相關(guān)與征收評(píng)估有關(guān)材料及被告知相關(guān)結(jié)論時(shí)未積極行使自身的權(quán)利也導(dǎo)致本案上訴人在司法審查時(shí)再提出主張，影響行政效率。

綜上，被上訴人作出的《03號(hào)房屋征收補(bǔ)償決定》明顯不當(dāng)，原審認(rèn)定事實(shí)不清，應(yīng)予撤銷(xiāo)。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十條第（六）項(xiàng)、第八十九條第一款第（三）項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：

一、撤銷(xiāo)德州市中級(jí)人民法院（2015）德中行初字第58號(hào)行政判決；

二、撤銷(xiāo)寧津縣人民政府寧政房征補(bǔ)（2015）03號(hào)國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定。

一、二審案件受理費(fèi)人民幣各50元，由被上訴人寧津縣人民政府負(fù)擔(dān)。

本判決為終審判決。

審　判　長(zhǎng)　　許　琳

代理審判員　　蔣炎焱

代理審判員　　俞春暉

二〇一六年八月二十三日

書(shū)　記　員　　李　倩

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