中共十八屆四中全會(huì)提出積極推行政府法律顧問(wèn)制度，標(biāo)志著政府法律顧問(wèn)制度在我國(guó)進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。山東省人民政府于2015年開始在全省范圍內(nèi)建立政府法律顧問(wèn)制度。2016年10月，臨沂市委市政府啟動(dòng)外聘法律顧問(wèn)工作。日前，山東省財(cái)政廳、司法廳聯(lián)合發(fā)布《山東省“一村(社區(qū))一法律顧問(wèn)”補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)管理暫行辦法》，給予法律顧問(wèn)制度以具體的財(cái)政支持。由此可見法律顧問(wèn)制度

　　的實(shí)施逐漸步入正軌。但是政府法律顧問(wèn)制度仍然面臨服務(wù)范圍不夠廣泛、服務(wù)體制不健全、服務(wù)環(huán)節(jié)薄弱、職能弱化等問(wèn)題，完善和發(fā)展政府法律顧問(wèn)制度對(duì)于建設(shè)法治政府、推進(jìn)依法行政具有重要意義，必須著力從法律顧問(wèn)工作的具體環(huán)節(jié)入手，賦予政府法律顧問(wèn)實(shí)

　　際職能，以求政府法律顧問(wèn)切實(shí)發(fā)揮實(shí)效。為此，我們建議：

一、參與重要行政事項(xiàng)合法性審查

　　重要行政事項(xiàng)，包含兩方面內(nèi)容。其一，政府制定的規(guī)章、辦法等，可稱之為“政府立法”，它的內(nèi)容涉及社會(huì)管理的某一或者多個(gè)方面，從而影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展;其二，政府推動(dòng)的重大項(xiàng)目，雖然只涉及特定人數(shù)和特定范圍，亦對(duì)社會(huì)生產(chǎn)生活影響重大。

　　建立重大行政事項(xiàng)合法性審查機(jī)制，第一，必須保證政府法律顧問(wèn)的知情權(quán)。政府法律顧問(wèn)只有對(duì)相關(guān)事項(xiàng)具有具體而明確的認(rèn)識(shí)，才能發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)進(jìn)行合法性審查，進(jìn)而進(jìn)行審慎評(píng)估。第二，必須保證政府法律顧問(wèn)的全程參與。重大項(xiàng)目的實(shí)施，既要使決策科學(xué)務(wù)實(shí)，又要使決策的過(guò)程民主、透明，這就要求政府法律顧問(wèn)關(guān)注決策的全過(guò)程，在事前、事中、事后進(jìn)行全方位的法律審查，兼顧程序合法化與決策民主化、科學(xué)化的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。第三，必須把法律顧問(wèn)意見列入決策參考。法律的生命在于實(shí)施，法律顧問(wèn)制度的生命亦在于實(shí)施。必須以剛性的制度把法律顧問(wèn)意見列入決策的必要參考并登記在案，凡是未經(jīng)法律顧問(wèn)審查并且出具法律意見書的決策不可進(jìn)入實(shí)施階段，尤其是對(duì)那些忽視法律風(fēng)險(xiǎn)提示的決策行為予以嚴(yán)懲，防止法律顧問(wèn)制度流于形式。

二、參與依法解決行政爭(zhēng)議行為

　　政府承擔(dān)的行政管理事項(xiàng)繁復(fù)，一方面增加了政府有效施政的難度，另一方面導(dǎo)致政府施政過(guò)程中存在林林總總的法律風(fēng)險(xiǎn)，從而引發(fā)各種行政爭(zhēng)議的出現(xiàn)。這些行政爭(zhēng)議的出現(xiàn)，第一，行政裁量權(quán)難以做到合理把握。第二，行政執(zhí)法的程序正義難以有效保證。

　　由于各領(lǐng)域、各地方的情況差異較大，法律、法規(guī)以及相關(guān)規(guī)定不能一體適用，這就為行政裁量權(quán)的實(shí)現(xiàn)預(yù)留了空間。然而，行政裁量權(quán)既保證行政管理的靈活性，也可能導(dǎo)致其存在隨意性。所以，規(guī)制因行政裁量權(quán)引致的權(quán)力隨意，須發(fā)揮政府法律顧問(wèn)的作用。其一，法律顧問(wèn)須針對(duì)行政裁量權(quán)的合理適用提供專業(yè)法律意見;其二，政府法律顧問(wèn)可以對(duì)隨意的權(quán)力行使監(jiān)督之責(zé)，進(jìn)而確保行政裁量權(quán)的妥善行使。

　　政府法律顧問(wèn)必須充分關(guān)注行政執(zhí)法程序的正當(dāng)性問(wèn)題。其一，參與設(shè)計(jì)行政執(zhí)法的具體流程，控制行政執(zhí)法過(guò)程的違法風(fēng)險(xiǎn);其二，參與行政執(zhí)法的具體實(shí)踐，在參與過(guò)程中糾正不合理的行政程序，使行政程序合乎法律規(guī)定，保證實(shí)體正義的充分實(shí)現(xiàn)。

三、參與依法處理信訪事項(xiàng)、化解社會(huì)矛盾

　　信訪制度是群眾維護(hù)自身權(quán)益的重要方法，信訪制度對(duì)于解決行政爭(zhēng)議、反映群眾意見具有重要意義。相較于行政訴訟等制度，信訪制度更為便捷和直接，在基層群眾中適用廣泛。信訪制度作為群眾維權(quán)的重要方式，必須納入法治體系之中，才能發(fā)揮其真正的制度價(jià)值。這一過(guò)程需要政府法律顧問(wèn)的積極參與。

　　信訪制度的目的是確保權(quán)力合法行使、及時(shí)化解糾紛，針對(duì)不合法、不合理的行政行為予以調(diào)整，但也存在一些問(wèn)題。第一，信訪制度主要體現(xiàn)在政府系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)相關(guān)行政行為調(diào)整。行政機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)體制，導(dǎo)致處理信訪單位和個(gè)人本身就是利益相關(guān)方，即增加了妥善處理信訪事項(xiàng)的難度。如果處理不好，必然衍生出新問(wèn)題、新矛盾。第二，信訪事項(xiàng)通常涉及眾多重大問(wèn)題，與政府決策密切相關(guān)。在涉及民生的教育、醫(yī)療、住房等方面都存在數(shù)量龐大的上訪案件，究其原因在于政府機(jī)關(guān)對(duì)類似問(wèn)題沒有進(jìn)行有效的應(yīng)對(duì)和處理，一旦處理失當(dāng)，容易引致民意反彈。第三，中國(guó)傳統(tǒng)的權(quán)利理念也強(qiáng)化了群眾的信訪觀念。行政訴訟案件的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于民事訴訟案件的數(shù)量從另一個(gè)側(cè)面反映了群眾面對(duì)行政爭(zhēng)議選擇的維權(quán)方式，即說(shuō)明群眾對(duì)于信訪事項(xiàng)的高度關(guān)注。依法處理信訪事項(xiàng)必然是政府管理中必須因應(yīng)的問(wèn)題。

　　政府法律顧問(wèn)參與處理信訪事項(xiàng)，其一，它以較為中立的地位出現(xiàn)，有效克服接訪單位和個(gè)人的思維定式，處理信訪事項(xiàng)能夠顧及雙方的合理訴求，較為公正;其二，政府法律顧問(wèn)處理信訪事項(xiàng)，須運(yùn)用法治思維，能夠有效地保證信訪工作的法治化，以法治化的方式處理爭(zhēng)議問(wèn)題可以比較好的確保結(jié)果的可接受性;其三，政府法律顧問(wèn)的參與，可以發(fā)揮“準(zhǔn)司法”的作用，通過(guò)居中協(xié)調(diào)解決沖突與矛盾，化解各方爭(zhēng)議，促進(jìn)社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)。

四、服務(wù)于政府職能的實(shí)現(xiàn)

　　政府不僅僅是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有序維護(hù)者，更是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要參與者。無(wú)論是在GDP中占有相當(dāng)比重的政府投資，還是政府參與的各種微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，都需要政府的積極參與。所以，服務(wù)政府職能，特別是經(jīng)濟(jì)職能，理應(yīng)成為政府法律顧問(wèn)的重要工作內(nèi)容。第一，規(guī)避政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的法律風(fēng)險(xiǎn)是首要內(nèi)容。政府既是行政管理的主體，亦是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體，所以政府參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)必須遵循市場(chǎng)規(guī)則，政府法律顧問(wèn)須在其中善盡責(zé)任，參與政府相關(guān)經(jīng)濟(jì)談判，評(píng)估政府參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各種法律風(fēng)險(xiǎn)，保證在依法參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過(guò)程中恪守市場(chǎng)規(guī)則，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的目標(biāo)。同時(shí)，要努力避免政府被介入過(guò)多的經(jīng)濟(jì)糾紛而影響其他職能的實(shí)現(xiàn)。第二，為市場(chǎng)秩序的維護(hù)提供法律建議。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，政府作為市場(chǎng)秩序的維護(hù)者，須依靠法律、法規(guī)對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行有效的調(diào)整，政府法律顧問(wèn)須積極為政府維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的建言獻(xiàn)策，尤其是對(duì)政府宏觀調(diào)控方面的職責(zé)給予充分的法律提示，避免政府對(duì)市場(chǎng)的過(guò)多不正當(dāng)干預(yù)。

五、參與法治宣傳

　　徒法不足以自行。在當(dāng)今全面推進(jìn)依法治國(guó)的情境下，法治理念的宣導(dǎo)、法治思維的培育已成當(dāng)務(wù)之急。法治宣傳分為兩個(gè)層次，第一個(gè)層次是針對(duì)公權(quán)力機(jī)關(guān)、公職人員的宣傳，第二個(gè)層次是針對(duì)普通公民的法治宣傳。

　　以政府為代表的公權(quán)力機(jī)關(guān)及其工作人員的法治思維與理念的形成對(duì)依法治國(guó)、依法行政意義深遠(yuǎn)。政府是依法治國(guó)方略的具體實(shí)施者。政府依法行政，其關(guān)鍵在于使政府的行政行為時(shí)時(shí)處處做到“法無(wú)授權(quán)及禁止”，禁止任何形式的法外設(shè)權(quán)。我國(guó)憲法、行政法律制度中，其設(shè)計(jì)的核心原則就是限制公權(quán)力，保護(hù)私權(quán)利。政府法律顧問(wèn)在提供顧問(wèn)的同時(shí)，以親身實(shí)踐向政府及其工作人員詮釋了依法行政、權(quán)力行使的界限，具有極強(qiáng)的針對(duì)性和現(xiàn)實(shí)意義。以四川省為例，該省政府確定每次常務(wù)會(huì)議召開前，均會(huì)邀請(qǐng)法學(xué)專家進(jìn)行法學(xué)講座。對(duì)于政府官員法治素養(yǎng)的培育和法治思維的建立具有潛移默化的影響。經(jīng)由政府法律顧問(wèn)提供顧問(wèn)服務(wù)的同時(shí)，樹立、強(qiáng)化政府極其工作人員的法治思維，盡可能減少行政思維帶來(lái)的不利影響。總而言之，政府法律顧問(wèn)的行為對(duì)政府極其工作人員的法治思維必然產(chǎn)生直接或間接的積極影響。

　　法治國(guó)家的建立必須依靠民眾的廣泛參與。只有普通民眾法治觀念、理念的提升，才會(huì)使全社會(huì)形成良好的法治氛圍。政府法律顧問(wèn)在參與相關(guān)法律顧問(wèn)的過(guò)程中，必須向民眾作出合情、合理、合法的解釋，這些解釋則成為一個(gè)又一個(gè)法治宣傳的生動(dòng)案例，向民眾傳遞樸素而有具體的法治理念，對(duì)全民族法治素養(yǎng)的提升助益良多。與此，在宣傳法治的同時(shí)，也向民眾宣導(dǎo)如何正確、合理的維護(hù)自己的合法權(quán)益，進(jìn)而以具體行動(dòng)助力民眾提升權(quán)利意識(shí)、法治意識(shí)。