一、征地補償安置方案的性質

征地補償安置方案僅僅是整個土地征收程序中的一個步驟。因征地補償方案涉及的征地補償安置對象較多，逐個送達征地補償安置方案不利于提高行政效率，因此，法律規定對其以公告方式告知被征收土地的農村集體經濟組織和農民。一些人據此認為，征收補償安置方案屬于針對多數人并可以反復適用的抽象行政行為，行政法規規定對其不服當事人可以申請行政裁決，但是，法律并未明確對該抽象行政行為作出行政裁決不服可以提起行政訴訟，因此，對該裁決行為當事人無權提起行政訴訟。我們認為，這種觀點是錯誤的。首先，征收補償安置方案是針對被征地范圍內的所有集體經濟組織和農民的，而這些人數眾多的農民是可數的、確定的，在征地時已經確定，因此，人數再多，征收補償安置方案仍然是針對特定對象；其次，征地補償安置方案是針對具體事項作的，僅是對本次征地事宜有效；第三，征地補償安置方案也不能夠反復適用。它僅僅適用于本次經批準的集體土地征收范圍，不能適用于其他土地征收補償安置。每一次土地征地必須要有各自獨立的補償安置方案。每一戶被征地農民的補償安置要遵守安置補償方案確定的補償安置標準，并非法律、法規意義上的反復適用。綜上，我們認為，征地補償安置方案仍然屬于具體行政行為范疇。經行政裁決，當事人對行政裁決不服提起行政訴訟屬于行政訴訟的受案范圍。

二、對征地補償安置方案行政裁決的司法審查標準

實體標準。根據《土地管理法》第四十七條規定，征收土地按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。對土地征收補償安置爭議行政裁決實體處理的合法性審查，應當按照《土地管理法》上述規定以及相關法律、法規、規章和各級政府的規范性文件，本著維護農民合法權益，不降低被征地農民原有生活水平的原則，依法對農民予以充分的補償安置。人民法院對土地征收安置補償行為行政裁決的實體審查，應當嚴格按照征收補償方案所確定的補償安置標準，實事求是地確認每一戶被征地農民的具體損失，從有利于保護農戶合法權益的角度，審查補償安置是否到位。

程序標準。對土地征收補償安置標準爭議的行政裁決是否符合法定程序的審查，應當參照各地制定的程序規則予以審查，在相關程序不完備的情況下，人民法院還應當對行政裁決是否符合正當程序原則進行審查，違反正當程序原則的，應當認定行政裁決違反法定程序。對土地征收安置補償行為的行政裁決是否符合法定程序的審查，可以參照地方政府關于土地征收補償安置標準爭議行政裁決程序予以審查，同時審查是否違反正當程序原則。

三、當事人對安置補償行為的行政裁決提起訴訟中對補償安置標準提出質疑的審查

土地征收安置補償標準是一個獨立的行政行為，當事人對該標準不服應當先向市、縣人民政府申請協調，協調不成的，申請批準征收土地的人民政府作出行政裁決。但是，當事人在征地補償方案公告后，未依法對該征地補償標準申請協調和行政裁決，而是到了土地管理部門在對其作出具體補償安置行為后，對補償安置行為不服申請協調和裁決，對行政裁決不服提起行政訴訟。起訴中，原告的訴請理由之一是：征地補償方案所確定的補償安置標準不合法。此時，人民法院在審查中對其該項訴訟理由應當如何處理，司法實踐中存在爭議。一些法官認為，當事人已經放棄了對土地征收補償安置標準的救濟權利，該補償安置標準已經發生法律效力，補償安置標準合法性不屬于本案審查范圍，不予審查。我們認為，這種觀點有待商榷。征地補償安置標準行為確實不屬于本案的被訴行政行為，不能按照審查被訴行政行為合法性的標準要求被告承擔舉證責任，但是，征地補償安置標準畢竟是作出具體補償安置行政行為的依據，是本案被訴行政行為合法性的主要證據。人民法院對證據的合法性、關聯性、真實性還是需要審查的。如果征地補償安置標準明顯違反法律，不具有合法性，那么它就不應當作為本案被訴行政裁決行為合法的依據、證據，進而能夠否定被訴行政裁決的合法性。只是在證據審查中，由于行政機關已經以征地補償安置標準作為根據，舉證證明行政裁決合法有效，要否定征地補償安置標準的合法性，其舉證責任要由原告來負擔，而不是被告行政機關負擔，并且在證明標準上，必須達到明顯違法的程序（可以參照非訴執行審查標準），人民法院才能夠對該補償安置標準證據不予采信。綜上，人民法院對當事人在補償安置行政裁決訴訟中提出補償安置標準不合法的訴訟理由的，不應當一概不予審查，而是應當將其作為證據予以審查，否定該證據效力的標準是重大明顯違法，舉證責任由原告負擔。

四、征地補償安置標準爭議的裁決機關

根據《土地管理法實施條例》第二十五條第三款規定，征地補償安置標準爭議由批準征收土地的人民政府裁決。批準征收土地的人民政府主要是國務院和省級人民政府。國務院對征收土地的批準權為：（1）基本農田，即依照土地利用總規劃和《基本農田保護條例》劃入基本農田保護區、禁止占用的耕地。（2）基本農田以外的耕地超過35公頃的。（3）其他土地超過70公頃的。包括了耕地之外的所有土地，同時也包括征收耕地35公頃以下其他土地70公頃以下，兩項之和超過70公頃的，即只要征收土地的總面積超過70公頃，都必須報國務院批準。省級人民政府對征收土地的批準權限為：基本農田以外的耕地35公頃以下的，其他土地70公頃以下的，包括基本農田以外的耕地和其他土地之和不足70公頃的。作為批準征收土地的國務院和省級人民政府，更了解國家和省級相關土地征收補償安置現狀及相關法律、政策，有助于協調征地的人民政府與農村集體經濟組織和農民達成協商意見，有效化解糾紛。但是，征地補償安置標準爭議一律由批準征收土地的省級人民政府甚至國務院裁決，也帶來一些負面的問題。主要是裁決機關層級過高，大量需要裁決的案件集中到省級人民政府、國務院，使得省級人民政府和國務院工作任務大幅增加，不堪重負，也影響了裁決的效率。為此，國務院法制辦公室作出國法〔2011）35號《關于依法作好征地補償安置爭議行政復議工作的通知》規定：“被征地集體經濟組織和農民對有關市、縣人民政府批準的征地補償、安置方案不服要求裁決的，應當依照行政復議法律、法規的規定向上有地方人民政府提出申請。”也就是說，自國法〔2011〕35號通知下發，被征地集體經濟組織和農民對征地補償安置方案不服要求裁決的，不再向批準征地的省級人民政府或者國務院申請裁決，而是向批準征地補償、安置方案的市、縣人民政府的上一級地方人民政府申請裁決。《通知》將原本應當由省級人民政府或者國務院行使的職權交由批準征地補償安置方案的市、縣人民政府的上一級人民政府行使，實質是一種行政權力的下放。由于權力下放確實能夠緩解上級機關的工作壓力，使得國務院、省級人民政府有更多的時間關注制定宏觀管理政策等重大事項，有助于把矛盾化解在基層，對此權力下放行為，人民法院應當予以必要的尊重。

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