——摘自《解讀<最高人民法院關(guān)于審理工傷保險(xiǎn)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定〉》；原載：《司法文件選解讀》（2014年精選集）

司法解釋條文

《最高人民法院關(guān)于審理工傷保險(xiǎn)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》

解  讀

依據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》和《工傷認(rèn)定辦法》規(guī)定，用人單位工傷認(rèn)定申請(qǐng)法定期限遇有特殊情況，經(jīng)報(bào)社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)同意，申請(qǐng)時(shí)限可以適當(dāng)延長(zhǎng)，而工傷職工或者近親屬的一年工傷認(rèn)定法定期限是否可以適當(dāng)延長(zhǎng)則沒(méi)有規(guī)定。對(duì)此，有不同意見(jiàn)：第一種意見(jiàn)認(rèn)為，《工傷保險(xiǎn)條例》第十七條第二款規(guī)定的是除斥期間，不能延長(zhǎng)；第二種意見(jiàn)認(rèn)為，應(yīng)不屬于除斥期間，可以適當(dāng)延長(zhǎng)；第三種意見(jiàn)認(rèn)為，應(yīng)不屬于除斥期間，但不要用延長(zhǎng)的方式，最合理的是采用起算點(diǎn)的重新確定方式?？梢越梃b民事訴訟中訴訟時(shí)效的有關(guān)規(guī)定，起算點(diǎn)從申請(qǐng)人知道或者應(yīng)當(dāng)知道該項(xiàng)權(quán)利時(shí)開(kāi)始起算。也就是，可以申請(qǐng)延長(zhǎng)，具體是否延長(zhǎng)，由社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)根據(jù)具體情況確定。筆者認(rèn)為，工傷認(rèn)定的申請(qǐng)時(shí)限依法可以延長(zhǎng)甚至中止或者中斷。理由如下：一是《工傷保險(xiǎn)條例》第十七條第二款并未規(guī)定工傷職工或者其近親屬工傷認(rèn)定申請(qǐng)期限為除斥期間，不排除延長(zhǎng)甚至中止或者中斷；二是國(guó)務(wù)院法制辦（國(guó)法秘函[2005]39號(hào)）《對(duì)<關(guān)于對(duì)《工傷保險(xiǎn)條例》第十七條、第六十四條關(guān)于工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)限問(wèn)題的請(qǐng)示>的復(fù)函》亦明確“申請(qǐng)工傷認(rèn)定時(shí)限應(yīng)扣除因不可抗力耽誤的時(shí)間”，這也說(shuō)明工傷職工或者其近親屬工傷認(rèn)定申請(qǐng)期限不為除斥期間，可以延長(zhǎng)甚至中止或者中斷。三是將工傷職工或者其近親屬工傷認(rèn)定申請(qǐng)期限理解為除斥期間，則用人單位的工傷認(rèn)定申請(qǐng)期限可以延長(zhǎng)而工傷職工或者其近親屬工傷認(rèn)定申請(qǐng)期限不能延長(zhǎng)而違背平等原則，即使考慮到因?yàn)殡p方的實(shí)際地位和能力不同而工傷職工或者其近親屬工傷認(rèn)定申請(qǐng)期限長(zhǎng)于用人單位的，也因?yàn)闊o(wú)法排除類(lèi)似不可抗力的原因?qū)е鹿毠せ蛘咂浣H屬無(wú)法在申請(qǐng)期限內(nèi)行使權(quán)利的情況。綜上，受傷職工或者其近親屬、工會(huì)組織認(rèn)定申請(qǐng)期限依法可以延長(zhǎng)，甚至中止或者中斷。

那么，受傷職工或者其近親屬、工會(huì)組織工傷認(rèn)定申請(qǐng)期限具備哪些正當(dāng)理由依法可以延長(zhǎng)，甚至中止或者中斷。《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第四十三條規(guī)定：“由于不屬于起訴人自身的原因超過(guò)起訴期限的，被耽誤的時(shí)間不計(jì)算在起訴期間內(nèi)。因人身自由受到限制而不能提起訴訟的，被限制人身自由的時(shí)間不計(jì)算在起訴期間內(nèi)。”參考該條規(guī)定，將工傷認(rèn)定申請(qǐng)期限延長(zhǎng)的正當(dāng)理由規(guī)定為“不可歸責(zé)于當(dāng)事人的原因”。故《規(guī)定》第七條第一款規(guī)定：“由于不屬于職工或者其近親屬自身原因超過(guò)工傷認(rèn)定申請(qǐng)期限的，被耽誤的時(shí)間不計(jì)算在工傷認(rèn)定申請(qǐng)期限內(nèi)。”一般來(lái)說(shuō)，這里所說(shuō)的“不可歸責(zé)于當(dāng)事人的原因”主要包括客觀原因和社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)、用人單位等不當(dāng)致使受傷職工或者其近親屬耽誤工傷認(rèn)定申請(qǐng)這兩種情形。為了明確具體情形，《規(guī)定》第七條第二款規(guī)定：“有下列情形之一耽誤申請(qǐng)時(shí)間的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為不屬于職工或者其近親屬自身原因：(一)不可抗力;(二)人身自由受到限制;(三)屬于用人單位原因;(四)社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)登記制度不完善;(五)當(dāng)事人對(duì)是否存在勞動(dòng)關(guān)系申請(qǐng)仲裁、提起民事訴訟。”具體而言：

一，因不可抗力或者人身自由受到限制而耽誤工傷認(rèn)定申請(qǐng)。

受傷職工或者其近親屬因不可抗力而耽誤工傷認(rèn)定申請(qǐng)的，應(yīng)當(dāng)將耽誤期限予以扣除，否則對(duì)受傷職工或者其近親屬不公平。國(guó)務(wù)院法制辦（國(guó)法秘函[2005]39號(hào)）《對(duì)<關(guān)于對(duì)《工傷保險(xiǎn)條例》第十七條、第六十四條關(guān)于工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)限問(wèn)題的請(qǐng)示>的復(fù)函》也指出“申請(qǐng)工傷認(rèn)定時(shí)限應(yīng)扣除因不可抗力耽誤的時(shí)間”；《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第四十三條規(guī)定：因人身自由受到限制而不能提起訴訟的，被限制人身自由的時(shí)間不計(jì)算在起訴期間內(nèi)。因此，因人身自由受到限制而不能提起工傷認(rèn)定申請(qǐng)的期限亦應(yīng)當(dāng)予以扣除。

二，因?qū)儆谟萌藛挝辉蚨⒄`工傷認(rèn)定申請(qǐng)。

實(shí)踐中，包括以下情形：（1）有不少職工工傷意識(shí)不強(qiáng)，一些用人單位有意欺騙受傷職工或者其近親屬，雖也給予受傷職工必要的治療和支付一定的待遇，一旦超過(guò)法定申請(qǐng)期限，就撒手不管。（2）用人單位借故與職工協(xié)商申請(qǐng)工傷認(rèn)定事宜，一旦超過(guò)法定申請(qǐng)期限，就不再協(xié)商。（3）用人單位在與職工協(xié)商過(guò)程中同意申請(qǐng)工傷認(rèn)定，但一直拖延申請(qǐng)，導(dǎo)致職工超過(guò)申請(qǐng)期限的。這些情形下一般用人單位大多未繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)用。因此，在理解工傷認(rèn)定申請(qǐng)期限的問(wèn)題上，要考慮到職工實(shí)際所處的弱勢(shì)地位，對(duì)其申請(qǐng)權(quán)利進(jìn)行充分保障，因?qū)儆谟萌藛挝辉蚨⒄`工傷認(rèn)定申請(qǐng)期限的，耽誤的期限依法應(yīng)當(dāng)予以扣除。

三，因社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)登記制度不完善而耽誤工傷認(rèn)定申請(qǐng)。

由于社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)登記制度不完善，工傷申請(qǐng)人已申請(qǐng)工傷認(rèn)定卻無(wú)從查證，申請(qǐng)人有證據(jù)證明是因社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)登記制度不完善導(dǎo)致的，被耽誤的時(shí)間可以扣除或者中斷計(jì)算。

四，因雙方當(dāng)事人對(duì)是否存在勞動(dòng)關(guān)系發(fā)生爭(zhēng)議而申請(qǐng)仲裁、提起民事訴訟而耽誤工傷認(rèn)定申請(qǐng)。

申請(qǐng)人申請(qǐng)勞動(dòng)仲裁、民事訴訟程序確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系，是否屬于申請(qǐng)期限的中斷或者中止的事由？一種意見(jiàn)認(rèn)為，不是中斷或者中止事由。申請(qǐng)人應(yīng)先提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)，再通過(guò)民事訴訟或勞動(dòng)仲裁確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系。因?yàn)樘崞鹬俨?、民事訴訟，并不影響同時(shí)申請(qǐng)工傷認(rèn)定，在社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)受理申請(qǐng)人申請(qǐng)后，會(huì)要求其提供勞動(dòng)關(guān)系的相關(guān)證據(jù)，申請(qǐng)人可以以正在仲裁或訴訟的理由要求延長(zhǎng)舉證期限。另外，有人進(jìn)一步認(rèn)為，不應(yīng)將其視為申請(qǐng)期限的中斷或者中止事由的理由為：工傷補(bǔ)償一定要及時(shí)，補(bǔ)償及時(shí)到位，可以使職工得到更多的生存、康復(fù)的機(jī)會(huì)，可以避免職工及其家屬的生活陷入困境。如果認(rèn)可中斷事由，這實(shí)際上就大大推遲了職工得到工傷補(bǔ)償?shù)臅r(shí)間。況且，工傷認(rèn)定部門(mén)同樣具備對(duì)勞動(dòng)關(guān)系存在與否的認(rèn)定能力，在工傷認(rèn)定過(guò)程中，對(duì)勞動(dòng)關(guān)系存在與否沒(méi)有爭(zhēng)議，沒(méi)有必要通過(guò)勞動(dòng)仲裁來(lái)解決。綜上，不應(yīng)將雙方當(dāng)事人是否存在勞動(dòng)關(guān)系發(fā)生爭(zhēng)議而申請(qǐng)仲裁、提起訴訟視為申請(qǐng)期限的中斷或者中止事由。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，應(yīng)該屬于工傷認(rèn)定申請(qǐng)期限中斷或者中止的法定事由。用人單位和勞動(dòng)者之間存在勞動(dòng)關(guān)系，是受傷職工認(rèn)定為工傷的前提條件之一。因?yàn)楣J(rèn)定是以確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系為基礎(chǔ)的，勞動(dòng)關(guān)系不存在也就不可能認(rèn)定工傷了。雙方當(dāng)事人因是否存在勞動(dòng)關(guān)系發(fā)生爭(zhēng)議而申請(qǐng)仲裁、提起民事訴訟而耽誤的時(shí)間應(yīng)當(dāng)依法予以中斷或者扣除，否則受傷職工或者其近親屬無(wú)法在申請(qǐng)工傷時(shí)提供《工傷保險(xiǎn)條例》第十八條第一款第二項(xiàng)規(guī)定的“與用人單位存在勞動(dòng)關(guān)系（包括事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系）的證明材料”。我們認(rèn)為，如果沒(méi)有民事訴訟法等法律規(guī)定“申請(qǐng)仲裁、提起民事訴訟”，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)在行使工傷認(rèn)定職權(quán)中獨(dú)自對(duì)勞動(dòng)關(guān)系進(jìn)行判斷是最為理想的，也可以大大縮短職工得到工傷補(bǔ)償?shù)臅r(shí)間。不過(guò)，由于民事訴訟法等法律明確規(guī)定對(duì)勞動(dòng)關(guān)系可以申請(qǐng)仲裁、提起民事訴訟，工傷申請(qǐng)人可以在法定工傷認(rèn)定申請(qǐng)期限內(nèi)對(duì)勞動(dòng)關(guān)系申請(qǐng)仲裁、提起民事訴訟。因此，由此耽誤的期限依法應(yīng)當(dāng)中斷或者中止。如《四川省高級(jí)人民法院關(guān)于審理工傷認(rèn)定行政案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)》第十二條規(guī)定：“有下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定勞動(dòng)保障行政部門(mén)作出不予受理工傷認(rèn)定申請(qǐng)的決定證據(jù)不足，適用法規(guī)錯(cuò)誤：……（三）受傷害職工在工傷認(rèn)定申請(qǐng)期限內(nèi)向勞動(dòng)和社會(huì)保障行政部門(mén)提出了工傷認(rèn)定申請(qǐng)，但因勞動(dòng)關(guān)系爭(zhēng)議而申請(qǐng)仲裁或提起訴訟，致使其在勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)后再次提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)逾期的?！?/p>

另外，如果已經(jīng)進(jìn)入工傷認(rèn)定行政程序，雙方當(dāng)事人對(duì)是否存在勞動(dòng)關(guān)系發(fā)生爭(zhēng)議而申請(qǐng)仲裁或者提起民事訴訟的，其耽誤的時(shí)間是否計(jì)入工傷認(rèn)定時(shí)間？筆者認(rèn)為，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)在行使工傷認(rèn)定職權(quán)中有權(quán)對(duì)勞動(dòng)關(guān)系進(jìn)行判斷，這意味著其排除了當(dāng)事人申請(qǐng)仲裁或者提起民事訴訟的權(quán)利。因此，原則上不應(yīng)該存在這個(gè)問(wèn)題。但是由于實(shí)踐中對(duì)這個(gè)問(wèn)題認(rèn)識(shí)不一致，有些案件在已經(jīng)進(jìn)入工傷認(rèn)定行政程序的情況下，雙方當(dāng)事人對(duì)是否存在勞動(dòng)關(guān)系發(fā)生爭(zhēng)議而申請(qǐng)仲裁或者提起民事訴訟的，那么可以將耽誤時(shí)間進(jìn)行中斷或者中止計(jì)算。如《北京市高級(jí)人民法院關(guān)于審理工傷認(rèn)定行政案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)（試行）》第五條規(guī)定：“工傷認(rèn)定行政程序中，因雙方當(dāng)事人對(duì)是否存在勞動(dòng)關(guān)系發(fā)生爭(zhēng)議而申請(qǐng)仲裁提起訴訟的，該仲裁、訴訟的時(shí)間不計(jì)入工傷認(rèn)定的期間?！?/p>

五，因其他正當(dāng)理由超過(guò)法定申請(qǐng)期限。

這屬于兜底條款。在實(shí)踐中還可以包括以下情形：（1）職工因其他客觀原因無(wú)法申請(qǐng)工傷認(rèn)定的，如遭遇意外傷害喪失行為能力，又無(wú)法找到近親屬的，或者近親屬死亡等。這屬于不可歸責(zé)受傷職工原因，依法應(yīng)將耽誤的時(shí)間予以扣除。（2）社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)同意延長(zhǎng)申請(qǐng)時(shí)限的。社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)不管基于什么理由同意延長(zhǎng)申請(qǐng)時(shí)限的，均屬于不可歸責(zé)受傷職工原因，依法應(yīng)將耽誤的時(shí)間予以扣除。（3）《規(guī)定》第七條第二款對(duì)另一種情形未作規(guī)定：社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)要求申請(qǐng)人補(bǔ)正申請(qǐng)材料而耽誤工傷認(rèn)定申請(qǐng)的。《工傷保險(xiǎn)條例》第十八條規(guī)定：“提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)提交下列材料：（一）工傷認(rèn)定申請(qǐng)表；（二）與用人單位存在勞動(dòng)關(guān)系（包括事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系）的證明材料；（三）醫(yī)療診斷證明或者職業(yè)病診斷證明書(shū)（或者職業(yè)病診斷鑒定書(shū)）。工傷認(rèn)定申請(qǐng)表應(yīng)當(dāng)包括事故發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、原因以及職工傷害程度等基本情況。工傷認(rèn)定申請(qǐng)人提供材料不完整的，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)一次性書(shū)面告知工傷認(rèn)定申請(qǐng)人需要補(bǔ)正的全部材料。申請(qǐng)人按照書(shū)面告知要求補(bǔ)償材料后，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)受理?！币罁?jù)這一規(guī)定，一方面，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)違反上述規(guī)定要求補(bǔ)正申請(qǐng)材料而耽誤工傷認(rèn)定申請(qǐng)的，耽誤的時(shí)間應(yīng)當(dāng)扣除或者中斷；另一方面，即使是合法要求補(bǔ)正申請(qǐng)材料而耽誤時(shí)間也要扣除。如《北京市高級(jí)人民法院關(guān)于審理工傷認(rèn)定行政案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)（試行）》第五條第一款規(guī)定：“勞動(dòng)保障部門(mén)要求工傷認(rèn)定申請(qǐng)人補(bǔ)正申請(qǐng)材料的時(shí)間不計(jì)算在工傷認(rèn)定申請(qǐng)的期間內(nèi)，待補(bǔ)正材料時(shí)間屆滿(mǎn)后繼續(xù)計(jì)算。”（4）職工所受傷害在事故發(fā)生時(shí)未發(fā)現(xiàn)但能夠證明是由事故所造成的，從傷害確診之日起未超過(guò)法定申請(qǐng)期限的。新舊《工傷保險(xiǎn)條例》及相應(yīng)的《工傷認(rèn)定辦法》規(guī)定，應(yīng)當(dāng)自事故傷害發(fā)生之日或者被診斷、鑒定為職業(yè)病之日起算。《工傷保險(xiǎn)條例》第十七條第二款規(guī)定“事故傷害發(fā)生之日”作為申請(qǐng)工傷認(rèn)定的起算點(diǎn)。但是，在實(shí)踐中，對(duì)“事故傷害發(fā)生之日”存在不同理解。一種意見(jiàn)認(rèn)為其指的是“事故發(fā)生之日”；另一種意見(jiàn)則認(rèn)為，“事故傷害發(fā)生之日”是指“事故傷害結(jié)果發(fā)生或者發(fā)現(xiàn)之日”。筆者認(rèn)為，“傷害”是基于工傷事故而發(fā)生的，傷害結(jié)果與工傷事故之間存在因果關(guān)系。一般來(lái)說(shuō)，工傷事故發(fā)生時(shí)，傷害結(jié)果也隨之發(fā)生，但也存在一些例外：工傷事故發(fā)生后，傷害后果尚未發(fā)生。在這種情況下，工傷認(rèn)定申請(qǐng)主體無(wú)法預(yù)知是否會(huì)產(chǎn)生傷害后果、會(huì)產(chǎn)生什么樣的傷害后果，也無(wú)法預(yù)知傷害后果會(huì)引發(fā)什么樣的損失，當(dāng)然也就無(wú)從提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)。也就是說(shuō)，“事故傷害發(fā)生之日”和“工傷事故發(fā)生之日”是不同的。據(jù)此理解，“事故傷害發(fā)生之日”主要指的是事故傷害發(fā)生且傷害結(jié)果發(fā)生或者發(fā)現(xiàn)之日，而不是事故發(fā)生之日。為了更客觀的確定“事故傷害結(jié)果發(fā)生或者發(fā)現(xiàn)之日”，可以將其表述為“傷害確診之日”。因此，職工所受傷害在事故發(fā)生時(shí)未發(fā)現(xiàn)但能夠證明是由事故所造成的，從傷害確診之日起未超過(guò)法定申請(qǐng)期限的，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)依法不得以超過(guò)法定期限為由不予受理。