因此，有必要對行政處罰決定的生效時間進一步研究，以期盡快形成共識，并落實在實體法中。

一、實體法的有關規定 （一）規定行政處罰生效之日，但未明確生效時間 《中華人民共和國出口管制法》（2020年修訂）第三十九條：違反本法規定受到處罰的出口經營者，自處罰決定生效之日起，國家出口管制管理部門可以在五年內不受理其提出的出口許可申請。 《中華人民共和國對外貿易法》（2016年修訂）第六十條：違反本法第十一條規定，未經授權擅自進出口實行國營貿易管理的貨物的，國務院對外貿易主管部門或者國務院其他有關部門可以處五萬元以下罰款；情節嚴重的，可以自行政處罰決定生效之日起三年內，不受理違法行為人從事國營貿易管理貨物進出口業務的申請，或者撤銷已給予其從事其他國營貿易管理貨物進出口的授權。 《中華人民共和國道路交通安全法》第一百一十三條：暫扣機動車駕駛證的期限從處罰決定生效之日起計算； 《地質資料管理條例》（2017年修訂）第二十一條：偽造地質資料或者在地質資料匯交中弄虛作假的，由負責接收地質資料的地質礦產主管部門沒收、銷毀地質資料，責令限期改正，處10萬元罰款；逾期不改正的，通知原發證機關吊銷其勘查許可證、采礦許可證或者取消其承擔該地質工作項目的資格，自處罰決定生效之日起2年內，該匯交人不得申請新的探礦權、采礦權，不得承擔國家出資的地質工作項目。 《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理走私刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2014〕10號）第十七條：刑法第一百五十三條第一款規定的一年內曾因走私被給予二次行政處罰后又走私中的一年內，以因走私第一次受到行政處罰的生效之日與又走私行為實施之日的時間間隔計算確定。 《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2016〕29號）第十七條：本解釋所稱二年內，以第一次違法行為受到行政處罰的生效之日與又實施相應行為之日的時間間隔計算確定。 雖然上述規定都載明了行政處罰生效之日，卻無一例外均未明確生效時間。 （二）明確行政處罰生效之日的規定 《自然資源行政處罰辦法》(2014年4月10日國土資源部令第60號公布，2020年修正）第二十九條第三款：《行政處罰決定書》一經送達，即發生法律效力。 （三）立法釋義 針對前述《中華人民共和國道路交通安全法》第一百一十三條的規定，立法部門的釋義指出：這里規定的處罰決定生效之日，是指公安機關交通管理部門依照有關法律法規的規定，對有關當事人正式作出予以暫扣駕駛證處罰決定的當日。這里應注意的是，執勤警察先予扣留駕駛證的時間，不是正式的處罰決定，當然也不是處罰生效之日。只有在違法當事人在十五日內到公安機關交通管理部門接受處理，公安機關作出處罰決定，并出具暫扣駕駛證的行政處罰決定書時，才屬于這里規定的處罰決定生效之日。 《中華人民共和國行政許可法釋義》：送達一種法律行為，即能夠產生一定的法律后果送達日期是確定法律文書是否生效的重要依據，是確定法定后果的必要條件。

二、理論界觀點 （一）行政行為的生效規則 一般來說，行政行為的生效規則大致可分為以下四種： （一）即時生效 行政行為一經作出即具有效力，對行政相對人立即生效。行政命令大都遵循這種生效規則。 （二）告知生效 所謂告知生效，是指行政行為須告知相對人后方能生效。 （三）受領生效 受領生效是指行政行為須經相對人受領后方能生效。受領與告知的區別主要在于，告知所強調的是行政主體的告知行為，而受領所強調的則是行政相對人的接受、領會或真正知道。 （四）附條件生效 附條件生效又稱為附款生效。當行政行為的作出附有條件時，該條件達到之時即為該行政行為的生效之時。 行政行為的生效規則主要有下列幾種： 1、即時生效。 即時生效的行為因為是當場作出，立即生效，其適用范圍相對較窄，適用條件相對較為嚴格，它一般適用于緊急情況下所作出的需要立即實施的行為。 2、受領生效。 受領生效，一般適用于特定人為行為對象的行政行為，行政行為的對象明確、具體，一般是采用送達的方式。 3、公告生效。 與受領生效不同，公告生效所適用的對象是難以具體確定的相對方，包括不特定的多數人和具體的相對方，但住所地不明確，從而使行政行為的內容無法一一告知或難以具體告知。 4、附條件生效。 行政行為的生效時間一般為告知（抽象行為的公布亦視為告知）、受領之時或附款規定之時。應當指出的是，行政行為自受領和附條件所定法律事實發生之時起所發生的法律效力，是行政行為的確定力、拘束力和執行力。行政行為的公定力都是自告知（成立）之時起發生的。法國行政法學者認為，上述生效時間是僅就行政相對人而言的，行政行為對行政主體的生效時間是行政行為的成立之時。 除法律有特別規定外，行政行為在通知當事人之日起，才能生效。 一般認為，行政行為的生效時間分為即時生效、送達生效或附款生效等幾種情況。 行政決定是基于行政機關意思表示而發生法效力的行政行為，所以，它發生法效力的時間點是行政機關的意思表示依法送達到行政相對人，或者依照法規定將這種意思表示置于行政相對人應當知道的狀態，有法特別規定或者行政決定附有生效條件與期限的除外。 我國現行行政法律規范對具體行政行為的生效條件未有明確規定，實踐中，行政決定的送達方式仍然是參照民事訴訟的送達方式。具體行政行為作出后，即行政決定程序完畢后，對具體行政行為的作出機關就產生效力，而只有在具體行政行為完成了生效程序后，才對相對人產生法律效力。 行政決定的生效時間一般為告知之時或附款規定之時。行政決定的效力發生于告知之時，是一般原則。我們認為，有關論著中所稱的受領之時生效和立即生效兩種情況并不存在。 一般而言，行政行為自作出之時即開始發生法律效力。但是，行政行為作出之時，行政相對人并不一定立即知曉，行政相對人并不知曉的行政行為對其不能產生法律效力。因而，行政行為對行政主體生效的時間是行政行為作出之時，而對行政相對人的生效時間則根據情況不同可以分為及時生效、送達生效和附條件生效。 （二）行政處罰決定的生效時間 理論界對此論述不多。 行政處罰決定書一經送達，便產生一定的法律效果。 關于行政行為的成立與生效的時間點問題。有人認為成立與生效為同一時間點，行政行為作出后具備形式要件并送達相對人后即告成立，并開始生效。有人認為是兩個時間段，具備形式要件后，成立；送達相對人后，生效。有人認為應當區分行政行為的內容：對相對人不利的行政行為，具備形式要件后，即成立，但送達相對人后始生效，對相對人有拘束力；有利于相對人的，具備形式要件成立后即生效，對行政機關有約束力。有人主張區分行政機關與相對人而不同：對行政機關而言，行政行為成立即對其才生效；對相對人而言，送達后始生效。 另一種觀點認為，行政處罰決定的生效時間是在行政處罰決定書送達行政相對人之日。小編認為，這種觀點是正確的。 小編認為，行政處罰決定書可以規定生效時間，如果沒有規定，行政處罰決定書應當在行政處罰決定作出時立刻生效。 行政處罰決定書送達之日即生效時間

三、司法界觀點 司法著作 行政主體作出行政行為只有通過告知才能產生對行政相對人的法律效力。因此，行政行為的告知在行政法上是行政行為生效時間的必要條件。這意味著任何一個性質行為必須附帶告知行為才能對行政相對人產生法律效力。 行政處罰決定在行政相對人認可、法定起訴期限屆滿行政相對人不起訴、或被復議決定或行政判決維持后才發生效力既是法律公平、正義的體現，也是邏輯推理必然的結論。 《中國行政審判案例(第2卷)》第73號案例四川省南充市順慶區源藝裝飾廣告部訴四川省南充市順慶區安全生產監督管理局安全生產行政處罰案的標題為行政處罰告知書未送達相對人，處罰決定無效，裁判要旨為送達是行政執法活動的重要組成部分，如果處罰告知書未予送達行政相對人，則行政處罰決定不能成立。 《中國行政審判案例（第3卷）》第113號案例俞飛訴無錫市城市管理行政執法局城市管理行政處罰案裁判要旨為：行政機關在送達行政處罰事先告知書、行政處罰決定書時應依照法定方式送達，否則不僅行政相對人陳述、申辯的權利可能被剝奪，而且行政處罰決定也未生效。 按照行政執法的基本邏輯，行政處罰決定自簽發之日成立，宣告或者送達之日生效。 ②如果相對人針對第一次行政處罰提起行政復議或者行政訴訟的，除復議或者訴訟不停止執行的情形外，應以行政復議決定或者行政訴訟裁決生效之日作為起算之日。原因在于，在行為人提起行政訴訟或者行政復議后，除了繼續執行行政處罰的情形外，行政處罰并不發生法律效力，故不應作為兩年內的起算之日。③需要特別注意的是，如果第一次行政處罰系行政拘留的，則應以行政拘留執行完畢之日起算。

行政實務界觀點

送達有著非常重要的法律意義，《公安行政處罰決定書》非經送達不能生效。也就是說，《公安行政處罰決定書》并不是在公安曉芳機構作出處罰決定之日起生效，而應當是在將處罰決定書送達給當事人之日起才生效。 下達《行政處罰決定書》后何時生效？一般有2種觀點：①行政處罰只有處于一種穩定的、不可更改的狀態，且行政相對人除履行外別無選擇時，行政處罰決定書才生效。這不僅要等到行政相對人的法定復議或起訴期限屆滿，還要等到最終的司法文書生效后，行政處罰才真正發生法律效力。②行政處罰決定的生效時間是在《行政處罰決定書》送達相對人之日。小編贊同第2種觀點。 行政處罰決定已經生效主要是指行政處罰決定書已送達給行政相對人。 四、與其它相似行為生效時間的比較 （一）政務處分 《中華人民共和國公職人員政務處分法》第八條第二款：政務處分決定自作出之日起生效。 （二）仲裁 《中華人民共和國仲裁法》第五十七條：裁決書自作出之日起發生法律效力。 （三）司法裁決 1、裁判文書 德國行政法學的開拓者奧托邁耶在《德國行政法》第三版中提出，要將行政處分與司法判決對等視之。[26]行政處罰決定的效力與人民法院判決、特別是二審生效判決相似。無獨有偶，有關訴訟法律對二審生效判決的生效時間，也未明確規定。 《民事訴訟法》第一百四十八條：人民法院對公開審理或者不公開審理的案件，一律公開宣告判決。 當庭宣判的，應當在十日內發送判決書；定期宣判的，宣判后立即發給判決書。 《行政處罰法》第六十一條規定：行政處罰決定書應當在宣告后當場交付當事人；當事人不在場的，行政機關應當在七日內依照《中華人民共和國民事訴訟法》的有關規定，將行政處罰決定書送達當事人。與民事訴訟法關于宣判的規定相似。 《民事訴訟法》對人民法院依照第一、二審程序作出的裁判規定了宣判制度。通常情形下裁判發生法律效力的時間應為宣判之時。可見，裁判文書的生效與計算上訴期不同。 《最高人民法院關于刑事案件終審判決和裁定何時發生法律效力問題的批復》（法釋〔2004〕7號）：根據《中華人民共和國刑事訴訟法》第一百六十三條、第一百九十五條和第二百零八條規定的精神，終審的判決和裁定自宣告之日起發生法律效力。 《北京市法院執行工作規范》（2013年修訂）第二十七條第三款：當事人受送達的時間不一致的，法律文書生效之日為最后一名當事人受送達之日。 2、不起訴決定書 《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》（2012年修訂）第四百一十二條第二款：不起訴決定書自公開宣布之日起生效。

五、域外法規定 德國《聯邦行政程序法》第四十三條：（1）行政行為以對相對人或涉及的人通知的時刻開始生效。行政行為內容的有效以通知為準。（2）行政行為未被撤銷、廢止、以其他方式終止或通過期限屆滿或其他方式消滅之前，持續有效。（3）無效行政行為始終不產生效力。 我國臺灣地區行政程序法 (民國110 年 01 月 20 日)第 110 條：書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關系人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。依該法第92條之規定，行政處罰屬于行政處分之一種。 我國澳門地區《行政程序法典》第一百二十一條：（設定義務或負擔之行為之效力）向私人設定義務或負擔而無須公布之行為，自將該行為通知相對人時起，或自以其它方式使相對人正式知悉該行為時起，又或自開始執行該行為時起，開始產生效果。

六、小編淺見 （一）行政處罰決定生效時間是行政處罰法的基礎性問題之一，而且關聯其它一些法律的實施，應該加強研究，盡快形成共識，并在法律中予以明確。 （二）對行政處罰決定生效時間認識不一、爭論未止的原因，在于行政行為效力的多樣性。 理論界一般認為，行政行為的效力包括公定力、確定力、拘束力和執行力。 行政行為的公定力是對世效力。由于除行政處罰機關和相對人之外的人通常無從知曉行政處罰內容，且通常與該處罰無利害關系，小編認為，行政處罰決定的公定力應當自作出之日生效。 行政行為的確定力，分為對行政機關的確定力和對相對人的確定力。基于行政行為的嚴肅性，行政行為自作出之日，就應當對行政機關生效，非經法定程序不得撤銷、變更（當然，這僅僅是理論分析，由于尚未送達，行政處罰效力尚未外化，也未被人知曉，此時行政機關其實可以自行重作）；而對相對人而言，應當自送達之日生效。 行政行為的執行力，是行政機關自行或申請司法機關實現行政行為內容的效力。根據法律規定，行政機關申請司法機關實現行政處罰內容為一般原則，自行實現為例外。因此，從理論界到實務界存在諸多認為在行政處罰救濟期限屆滿后行政處罰方才生效，正是基于行政行為的執行力。但是，法律規定了訴訟或復議期間不停止行政處罰的執行，上述認識顯然與該規定相悖。如果行政復議或訴訟撤銷行政處罰決定，是撤銷已經生效的處罰決定，而絕非還未生效的處罰決定。沒有發生效力，不會存在撤銷問題。 （1）如果把拘束力作為所有效力的總稱，也無不可，當然這會使拘束力失去明確的內涵，小編認為，拘束力應局限于具體行政行為對相對人或第三人的效力的稱呼，意味著相對人（第三人）應當依具體行政行為的內容享有權利或承擔義務。即使對具體行政行為的合法性有所爭議，也只能在法定的救濟期限之內提起復議或訴訟，所以在法定救濟期限屆滿之后，當事人不得再對具體行政行為的拘束力有所爭議，這被稱為形式存續力，也叫不可爭力。所以形式存續力或不可爭力并非從受通知之日開始，而是從法定的救濟期限屆滿之日開始。同時，如果相對人或第三人沒有如期履行具體行政行為所賦予的義務，行政機關可以對其強制執行，以達到義務被履行的狀態，這被稱為執行力。所以，執行力是從具體行政行為的義務履行期限屆滿之日起開始。 （2）實質存續力，也稱不可變更力，是針對作出機關本身，即作出機關沒有正當理由不得隨意廢棄自己已經作出的具體行政行為。實質存續力與形式存續力并無直接聯系，因為形式存續力只是否定了法院或復議機關在救濟期限屆滿之后廢棄具體行政行為的可能，但并沒有否定作出機關在救濟期限屆滿之后廢棄的可能。也就是說，作出機關的廢棄不受法定救濟期限的形式限制，而只受實質正當理由的限制。那么，實質存續力從何時產生？小編認為，既然是針對作出機關本身，應從作出之日即成立之日起產生。 （3）構成要件效力和確認效力是針對作出機關之外的其他國家機關（包括其他行政機關和法院）。前者是指其他國家機關要受具體行政行為的規制內容（或稱具體行政行為的主文部分）的拘束，比如具體行政行為的合法性作為民事判決的先決問題。后者是指其他國家機關要受具體行政行為的規制內容基礎的事實和法律認定（或稱具體行政行為的理由部分）的拘束。構成要件效力和確認效力并非所有的具體行政行為都具備，對于前者，一般形成性的行為有，確認性的行為沒有；對于后者，則一般沒有，但法律另有規定的除外。小編認為，由于作出機關對其他國家機關并不負有送達的義務，所以構成要件效力和確認效力也應自具體行政行為作出之日即成立之日產生。 （三）受司法最終原則的限制，行政處罰的生效具有推定性、擬制性的特點。如處罰決定最終被生效司法裁決撤銷或變更，則該裁決具有溯及力。 其實，人民法院生效判決的既判力也同樣可能會被再審判決推翻，但不能因為可能會被推翻，而否認生效判決已經生效。 （四）行政處罰決定未送達，相對人通過其它渠道得知其內容后起訴，因此時處罰決定未生效，應裁定不予受理或駁回起訴。人民法院在審查非訴執行案件中，應重視對行政處罰決定的送達問題，對于行政機關未依法送達處罰決定的，應裁定不準予執行。 （五）行政機關未依法送達行政處罰決定的，行政處罰決定對相對人未生效，而非無效，或不成立。 （六）公告送達行政處罰決定時，應當在公告期滿視為送達及生效，而非在公告時生效。