《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)的一大亮點(diǎn)，就是規(guī)定了行政訴訟的救濟(jì)途徑。但受傳統(tǒng)的行政訴訟理念所困，在受理問(wèn)題上還存在一些認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，有必要對(duì)此加以厘清。

1、受理政府信息公開(kāi)行政案件是否超出了法定的受案范圍

有觀點(diǎn)認(rèn)為，法院受理與政府信息公開(kāi)有關(guān)的行政案件，是基于行政機(jī)關(guān)的邀約，實(shí)際上超出了法定的受案范圍。筆者認(rèn)為，這種理解不準(zhǔn)確。在我國(guó)行政訴訟法第十一條第一款所列舉的可訴行政行為的種類(lèi)中，確實(shí)找不到與政府信息公開(kāi)案件相匹配的內(nèi)容，但該條款并非受案范圍的全部。行政訴訟法對(duì)受案范圍的完整規(guī)定，是概括加列舉再加排除，另還可通過(guò)具體法律法規(guī)補(bǔ)充。后者體現(xiàn)在第十一條第二款：“除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件。”如此規(guī)定，意在對(duì)受案范圍循序漸進(jìn)、逐步擴(kuò)大，哪些擴(kuò)大則取決于單行法的特別授權(quán)，《條例》就屬于這種單行法。所以，受理政府信息公開(kāi)行政案件，不僅是《條例》的規(guī)定，也是行政訴訟法的授權(quán)，并未超出法定的受案范圍。

2、對(duì)條例第三十三條第二款中“具體行政行為”的理解

《條例》第三十三條第二款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開(kāi)工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。”其中“具體行政行為”的表述是對(duì)行政訴訟法的沿用。按照傳統(tǒng)理解，具體行政行為是指行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等針對(duì)特定人和事直接引起權(quán)利義務(wù)法律效果的行為，但政府信息公開(kāi)是一種非常特殊的行政活動(dòng)，如果把它硬往“具體行政行為”里套，就會(huì)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)公開(kāi)不公開(kāi)政府信息，既不對(duì)申請(qǐng)人的權(quán)利產(chǎn)生影響，也沒(méi)有給申請(qǐng)人增加義務(wù)，因而是不可訴的。

這些模糊認(rèn)識(shí)有必要澄清。傳統(tǒng)行政行為的方式是干預(yù)行政，即指干預(yù)人民權(quán)利，限制其自由或財(cái)產(chǎn)，或課以人民義務(wù)或負(fù)擔(dān)，但隨著國(guó)家職能的轉(zhuǎn)變，積極主動(dòng)地向人民提供最大的服務(wù)與照顧已成為國(guó)家首要任務(wù)。因此，服務(wù)行政(或稱(chēng)作給付行政)的理論體系應(yīng)運(yùn)而生。政府信息公開(kāi)正是在服務(wù)行政的背景下出現(xiàn)的一種新的行政活動(dòng)方式。黨的十七大提出明確要求：“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府。”溫家寶總理在對(duì)建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)涵進(jìn)行的界定中，“發(fā)布公共信息”就赫然在列。《條例》第一條在規(guī)定立法目的時(shí)也有這樣的表述——“充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用”。政府信息公開(kāi)應(yīng)屬于服務(wù)行政或給付行政的一種。另外，從行政法律行為和行政事實(shí)行為的分類(lèi)來(lái)看，前者是行政主體以實(shí)現(xiàn)某種特定的法律效果為目的而實(shí)施的行為，如行政處罰、行政許可、行政命令等等;后者指行政主體以不產(chǎn)生法律約束力而以影響或改變事實(shí)狀態(tài)為目的實(shí)施的行為，其只導(dǎo)致事實(shí)上的后果，該后果可能是特定法律后果的條件。行政事實(shí)行為作為軟性或柔性行政，非常切合有關(guān)行政主體和行政相對(duì)人之間關(guān)系的現(xiàn)代認(rèn)識(shí)，其作用是促進(jìn)合作、理解、接受，解決沖突，落實(shí)透明、基本權(quán)利保護(hù)和比例性等。它扮演著越來(lái)越重要的角色，不僅緣于行政事務(wù)的持續(xù)擴(kuò)張與行政實(shí)務(wù)的發(fā)展，也基于國(guó)家和社會(huì)不斷向給付行政與信息社會(huì)發(fā)展。政府信息公開(kāi)行為被視為典型的行政事實(shí)行為。若墨守“無(wú)行政處分即無(wú)法律救濟(jì)”的原則，事實(shí)行為將無(wú)法經(jīng)由行政訴訟獲得法律監(jiān)督。但行政訴訟救濟(jì)途徑應(yīng)隨著行政行為模式的增加而擴(kuò)張，在一些國(guó)家和地區(qū)，一般給付訴訟就是針對(duì)事實(shí)行為而設(shè)立的一種訴訟類(lèi)型。

由以上分析可知，《條例》第三十三條第二款盡管照搬了行政訴訟法關(guān)于具體行政行為的表述，但其內(nèi)涵和外延發(fā)生了重大變化，絕對(duì)不可按照傳統(tǒng)的理解來(lái)對(duì)待對(duì)于政府信息公開(kāi)行為的起訴。事實(shí)上，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》已經(jīng)放棄對(duì)于具體行政行為概念進(jìn)行界定的努力，而代之以籠統(tǒng)地使用“行政行為”的概念(其中包括行政事實(shí)行為)，以求擴(kuò)大其內(nèi)涵，進(jìn)而拓展行政訴訟的受案范圍，以適應(yīng)行政活動(dòng)方式的不斷發(fā)展和豐富，滿(mǎn)足公民日益增長(zhǎng)的司法需求和司法實(shí)踐的需要。最高人民法院2004年《關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》所列舉的行政行為種類(lèi)達(dá)27種之多，而且包括了行政給付〉行政合同、行政允諾等行政處分以外的行為。

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