裁判要旨

工商行政機關以銷售者銷售不合格產品為由對其實施行政處罰時，如果在行政處罰決定中作出了不合格產品系某生產者生產的認定，則該生產者具有對處罰決定的撤銷請求權。

案情

2011年3月1日，第三人安某從原告**壯壯嘉吉肥業有限公司購進10噸“壯壯”牌含氯復混肥后直接銷售給第三人陳某。2011年11月7日，第三人陳某、王某(王某系新泰市**肥業有限公司法定代表人、總經理)向被告新泰市工商行政管理局投訴稱該批化肥有質量問題，二人合伙用于土豆種植后導致減產。同月14日，被告工作人員與被告委托的某鑒定機構工作人員在未通知原告和安某到場的情況下，對標稱生產者為“**壯壯嘉吉肥業有限公司”，標稱商標為“壯壯”，陳某、王某所謂“使用后剩余”的“復混肥料”進行抽樣取證，檢驗結論為“不合格”。

2012年4月26日，被告在沒有告知原告事實、理由和依據，亦沒有聽取原告陳述、申辯意見的情況下，以安某“擅自銷售不合格的”由原告生產的“壯壯”牌復混肥為由，對安某作出了罰款2萬元的行政處罰決定。

2012年11月23日，山東省新泰市人民法院對**公司訴原告、安某等人產品責任糾紛一案，作出民事判決：原告賠償**公司土豆減產損失35萬元;安某承擔連帶賠償責任。宣判后，原告不服，依法提起上訴。

裁判

山東省東平縣人民法院經審理認為，被告認定安某銷售不合格的原告生產的化肥的主要證據不足、違反法定程序。遂判決，撤銷被告新泰市工商局的行政處罰決定。

宣判后，第三人陳某、王某不服，提起上訴。泰安市中級人民法院經審理作出判決，駁回上訴，維持原判。

評析

1.原告是否具有對處罰決定提起撤銷訴訟的主體資格

所謂行政訴訟的原告主體資格，是指能夠啟動行政訴訟程序，請求人民法院對被訴行政行為進行合法性審查，并進而作出相應裁判的主體條件。根據案件審理時施行的修改前的行政訴訟法第二條、第四十一條，以及《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第十二條的規定，如果公民、法人或者其他組織主張的是其合法權益，且其與被訴行政行為具有法律上的利害關系，則該公民、法人或者其他組織具有對該行政行為提起行政訴訟的原告主體資格。

所謂法律上的因果關系，是指起訴人的合法權益存在被訴行政行為侵害的客觀可能性。侵權責任法第四十三條規定：“因產品存在缺陷造成損害的，被侵權人可以向產品的生產者請求賠償，也可以向產品的銷售者請求賠償。產品缺陷由生產者造成的，銷售者賠償后，有權向生產者追償。因銷售者的過錯使產品存在缺陷的，生產者賠償后，有權向銷售者追償。”合同法第一百一十三條第一款規定：“當事人一方不履行合同義務或者履行合同義務不符合約定，給對方造成損失的，損失賠償額應當相當于因違約所造成的損失，包括合同履行后可以獲得的利益，但不得超過違反合同一方訂立合同時預見到或者應當預見到的因違反合同可能造成的損失。”根據國務院辦公廳國辦發〔2001〕56號、57號文件的規定，工商機關無權管轄生產領域的產品質量違法行為。因此，一般情況下，工商機關以銷售者銷售不合格產品為由對其實施行政處罰時，不會直接認定產品生產者。但是，如果工商機關在處罰決定中直接認定了產品生產者，則銷售者即可通過民事救濟手段，將因產品質量責任而造成的所有損失，全部轉移給生產者承擔，而其最終將無需承擔任何損失。同時，處罰決定一旦發生法律效力，具有管轄權的行政機關，也足以根據處罰決定所認定的事實，依法對原告實施行政處罰。

綜上，原告與處罰決定具有法律上的利害關系，具有對處罰決定提起撤銷訴訟的主體資格。

2.被告作出處罰決定的證據是否充分

根據《工商行政管理機關行政處罰程序規定》第三十一條的規定，“工商行政管理機關抽樣取證時，應當有當事人在場，辦案人員應當制作抽樣記錄，對樣品加貼封條，開具物品清單，由辦案人員和當事人在封條和相關記錄上簽名或者蓋章。”其中所謂的“當事人”，應當包括工商行政管理機關認定存在行政違法嫌疑的行政相對人。其之所以如此規定，旨在于讓行政相對人對所抽檢樣品的真實性和抽樣程序的合法性予以見證確認，從而保證其對將來作出的檢驗結論以及處罰決定的認可和信服。尤其像本案這種抽樣取證地點是在消費者處而非銷售者處，并且銷售行為已經發生了較長時間(八個多月)的情況下，工商機關更應通過當事人到場的方式，讓當事人確認所抽樣取證的產品系其生產或者銷售，確認產品質量與銷售行為發生時相一致(沒有在銷售行為完成后發生變化)。

本案中，被告在未通知原告和安某到場的情況下，對陳某、王某投訴的化肥進行抽樣取證，違反了法定抽樣程序規定。檢驗結論屬于嚴重違反法定程序收集的證據材料，依照《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第五十七條第(一)項的規定，不能作為定案依據。

綜上，根據被告提供的證據，不能證明其抽樣取證并檢驗的化肥系原告生產和安某銷售，不能證明抽樣取證時的化肥質量與銷售行為發生時相一致，不能證明抽樣取證程序的合法性，不能證明安某銷售的原告生產的化肥不合格。被告作出處罰決定，認定安某銷售不合格的原告生產的化肥的主要證據不足。

3.被告作出處罰決定的程序是否合法

按照正當程序原則，行政主體在作出不利于相對人的處理決定之前，應當告知其據以作出決定的事實、理由和依據，并且充分聽取其陳述、申辯意見。

國務院《全面推進依法行政實施綱要》要求：“行政機關實施行政管理……應當……注意聽取公民、法人和其他組織的意見;要嚴格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權”;《山東省行政程序規定》第九條規定：“行政機關實施行政行為，可能影響公民、法人和其他組織合法權益的，除法定情形外，應當書面告知其事實、理由、依據，陳述權、申辯權……”

本案中，被告在未通知原告參與，未告知原告事實、理由、依據，未聽取原告陳述、申辯意見的情況下，作出的處罰決定違反法定程序。

本案案號：(2014)東行初字第92號，(2015)泰行終字第12號

|來源：人民法院報第六版|作者：劉*金

案例編寫人：山東省東平縣人民法院劉*金