裁判規則： 

規則詳解：

實務要點：

需要注意的是，有些地區的房屋征收部門是縣級人民政府或其職能部門組建的臨時機構，并不具備獨立的行政主體資格。此時，應該以組建該機構的行政機關為被告。

　　中華人民共和國最高人民法院

　　行 政 裁 定 書

　　(2016)最高法行申2719號

　　再審申請人(一審原告、二審上訴人)陳前生，男，1964年6月9日出生，漢族，住安徽省金寨縣。

　　再審申請人(一審原告、二審上訴人)張榮平，女，1966年6月5日出生，漢族，住址同上。系再審申請人陳前生之妻。

　　再審被申請人(一審被告、二審被上訴人)安徽省金寨縣人民政府，住所地安徽省金寨縣行政中心主樓。

　　法定代表人汪冬，該縣人民政府縣長。

　　再審申請人陳前生、張榮平因訴安徽省金寨縣人民政府(以下簡稱金寨縣政府)房屋征收補償協議一案，不服安徽省高級人民法院(2016)皖行終233號行政裁定，向本院申請再審。本院依法組成由審判員李廣宇、代理審判員胡文利、代理審判員李緯華參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。

　　陳前生、張榮平向安徽省六安市中級人民法院起訴稱：被告金寨縣政府組織實施金寨縣2014年重點民生工程棚戶區改造(一期)規劃范圍內國有土地上房屋征收中，對原告采用欺騙施壓方法，于2014年7月23日和原告簽訂了房屋征收補償協議。協議內容不是原告的真實意思表示，且存在原告部分房屋未得到補償、房屋評估價格不公平、土地使用權未予補償、違法先予拆除了原告的房屋等情況。被告的行為違反法律、法規，所簽訂的協議無效。請求法院判決：1.撤銷2014年7月23日原、被告簽訂的房屋征收補償協議;2.要求被告補償或者恢復原告的房產，承擔給原告造成的經濟、名譽和精神損失。

　　安徽省六安市中級人民法院一審認為：金寨縣國有土地房屋征收補償辦公室(以下簡稱金寨縣征補辦)是金寨縣政府確定的組織實施房屋征收補償工作的房屋征收部門，與陳前生、張榮平簽訂房屋征收補償協議，訂立協議的主體合法。陳前生、張榮平訴請撤銷該協議，依據合同相對性原則，應當以訂立協議的房屋征收部門為被告，將金寨縣政府列為被告系主體錯誤。據此依照最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第三項之規定，作出(2015)六行初字第00121號行政裁定，駁回陳前生、張榮平的起訴。

　　陳前生、張榮平不服，提起上訴。

　　安徽省高級人民法院二審查明：2014年6月，金寨縣政府為實施該縣2014年重點民生工程江店棚戶區改造項目(一期)，對該項目規劃范圍內國有土地上的房屋予以征收。2014年7月23日，陳前生、張榮平與金寨縣政府確定的負責房屋征收補償相關具體工作的金寨縣征補辦簽訂房屋征收補償協議。2015年10月，陳前生、張榮平以金寨縣政府為被告提起行政訴訟，要求撤銷房屋征收補償協議。案件審理過程中，一審法院告知陳前生、張榮平，其所訴被告主體不適格，應予變更，但陳前生、張榮平不同意變更。

　　安徽省高級人民法院二審認為：根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第四條第二款、第二十五條的規定，簽訂房屋征收補償協議的主體，一方為房屋征收部門，另一方為被征收人。因征收補償協議產生糾紛，被征收人提起訴訟的，應以協議的另一方即房屋征收部門為被告。本案中，房屋征收補償協議的一方當事人為被征收人陳前生、張榮平，另一方為金寨縣政府確定的負責房屋征收補償相關具體工作的金寨縣征補辦。被征收人陳前生、張榮平起訴要求撤銷房屋征收補償協議，應以該辦公室為被告。陳前生、張榮平錯列金寨縣政府為被告，且在一審法院明確告知后拒絕變更，屬于”錯列被告且拒絕變更的”情形，故一審法院裁定駁回起訴并無不當。據此作出(2016)皖行終233號行政裁定，駁回上訴，維持一審裁定。

　　陳前生、張榮平在向本院提出的再審申請中稱：1.依據《國有土地上房屋征收與補償條例》第四條第一款的規定，金寨縣政府為征收補償責任主體。2.一、二審法院依據《國有土地上房屋征收與補償條例》第四條第二款認定本案錯列被告，違反該條第一款的規定，更不符合該條例的基本原則。故請求本院撤銷一、二審裁定，撤銷再審被申請人與再審申請人所簽房屋征收補償協議。

　　本院認為：本案系再審申請人陳前生、張榮平針對其與金寨縣征補辦簽訂的房屋征收補償協議提起訴訟。起訴是以金寨縣政府為被告。金寨縣政府辯稱，其不是協議的簽訂人，不是適格被告。一審法院則認定再審申請人將金寨縣政府列為被告系主體錯誤，并據此裁定駁回起訴。因而，適格被告問題就成為本案的核心爭議。本院經審查認為，以金寨縣政府為被告提起本案訴訟，確系錯列被告。在再審申請人拒絕變更的情況下，一審法院裁定駁回起訴，符合最高人民法院《關于適用中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》第三條第一款第三項的規定。理由如下：

　　一、以協議相對方以外的其他主體為被告違背了合同相對性原則。再審申請人系針對其與金寨縣征補辦簽訂的房屋征收補償協議提起訴訟，請求人民法院判決撤銷該協議，并判決被告予以補償、賠償。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款第十一項的規定，認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的，屬于行政訴訟受案范圍。因此本案屬于行政協議之訴。所謂行政協議，是指行政機關為實現公共利益或者行政管理目標，在法定職責范圍內，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議。盡管行政協議在性質上仍然屬于一種行政行為，在主體、標的以及目標等方面與民事合同多有不同，但它的確是一種”最少公法色彩、最多私法色彩”的新型行政行為。與民事合同類似，行政協議同樣是一種合同，同樣基于雙方或者多方當事人的意思合致，同樣具有合同當事人地位平等以及非強制性等特點。正是基于這種類似性，最高人民法院《關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第十四條才規定，在行政協議訴訟中”可以適用不違反行政法和行政訴訟法強制性規定的民事法律規范”。在民事合同法律規范中，合同相對性原則具有基礎地位。該原則是指，合同主要在特定的合同當事人之間發生法律約束力，只有合同當事人一方才能基于合同向合同的相對方提出請求或者提起訴訟，而不能向合同相對方以外的其他主體主張。本案中，金寨縣征補辦系依據《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十五條與再審申請人訂立房屋征收補償協議。而該條第二款”補償協議訂立后，一方當事人不履行補償協議約定的義務的，另一方當事人可以依法提起訴訟”的規定也正是合同相對性原則的具體體現。所以，如果再審申請人針對補償協議提起訴訟，只能以協議的相對方金寨縣征補辦為被告，其以合同相對方以外的其他主體金寨縣政府為被告提起訴訟，是對合同相對性原則的違反，也是對《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十五條第二款規定的違背。

　　二、法定主體原則要求誰行為誰為被告。行政協議雖以合同的面貌出現，但說到底還是一種行政行為。即以傳統的行政訴訟當事人規則審視本案，金寨縣政府也不應成為適格的被告。在行政訴訟中，確定適格被告的依據是所謂法定主體原則，即：行政機關作出了被訴的那個行政行為，或者沒有作出被申請的行政行為，并且該機關在此范圍內能對爭議的標的進行處分。《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第一款”公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關是被告”的規定就是法定主體原則的具體體現。通常情況下，法定主體原則具體包括這樣兩個要件：第一，誰行為，誰為被告;第二，行為者，能為處分。以行政協議之訴而言，所謂”誰行為”，就是指誰是行政協議的相對方;”能處分”，就是指該相對方有能力履行協議所約定的給付義務。本案中，金寨縣征補辦是房屋征收補償協議的另一方當事人，并無爭議。再審申請人所強調的是，依照《國有土地上房屋征收與補償條例》第四條第一款的規定，”市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作”，這無疑已確定金寨縣政府的征收補償主體資格，簽訂房屋征收補償協議只是一種具體落實。因此，其以金寨縣政府為被告提起訴訟，完全符合條例的原意。本院認為，《國有土地上房屋征收與補償條例》第四條第一款的確規定：”市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作。”但這里所謂的”負責”，只是明確一種主體責任，并非是指該行政區域房屋征收與補償方面的所有工作都由市、縣級人民政府負責。考慮到房屋征收與補償工作量大面廣，不可能都由人民政府具體實施，該條第二款緊接著規定：”市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施本行政區域的房屋征收與補償工作。”房屋征收部門與市、縣級人民政府在房屋征收與補償工作中各有分工，各負其責。例如，依照該條例第二十五條的規定，與被征收人訂立補償協議就由房屋征收部門以自己的名義進行;達不成補償協議的，則依照該條例第二十六條的規定，由房屋征收部門報請市、縣級人民政府作出補償決定。房屋征收部門雖然是由”市、縣級人民政府確定”，但其職責并非由市、縣級人民政府授權，也非由市、縣級人民政府委托，其和市、縣級人民政府一樣，都是在該條例的授權之下以自己的名義履行職責。此外，金寨縣征補辦也有能力履行協議所約定的給付義務，從而具有訴訟實施權。依照該條例第十二條第二款的規定，在金寨縣政府因涉案建設項目而作出房屋征收決定前，征收補償費用應當足額到位、專戶存儲、專款專用。即使金寨縣征補辦在房屋征收補償協議訴訟中被判令承擔繼續履行、采取補救措施或者賠償損失等責任，也因有充分的資金準備而具有承擔法律責任的能力。

　　綜上，陳前生、張榮平提出的再審申請理由不能成立，其再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規定，裁定如下：

　　駁回再審申請人陳前生、張榮平的再審申請。

　　審　判　長　　李廣宇

　　代理審判員　　胡文利

　　代理審判員　　李緯華

　　二〇一六年九月二十九日

　　書　記　員　　孔冰冰