來源 | 《人民檢察（首都版）》2018年第2期專稿（節錄）

總的來說，將審查作為一項獨立的職能支點樹立起來，突出檢察機關在審前程序的主導作用，對于檢察機關更好地適應國家監察體制改革試點全面推開的任務要求至關重要。

經過深入思考，我們認識到，強制措施審查職能有其共同的實質，這就是對羈押必要性的把握。審查逮捕、審查變更強制措施、審查延長羈押期限、審查羈押必要性等，本質上都圍繞著是否有正當理由剝奪或限制人的自由，都是對是否有羈押必要性的審查。

所以，必須整體地、統一地看待強制措施審查職能，通過職能優化配置，探索集中統一行使。要把強制措施審查職能作為動態的過程來把握，不能批捕后一成不變，要把握不同時期階段的羈押必要性。也不能將羈押必要性混同于羈押合法性，而應由不同部門負責不同性質工作。

除此之外，立足深化改革和法律修改，還有以下特別考慮：

解決檢察官分散決定與執法統一的問題。

司法責任制改革突出了檢察官的主體地位，檢察官自行決定的情形占絕大多數，如果個人自行決定逮捕起訴，不但存在權力濫用的道德風險，也會因分散決定產生執法標準不統一的問題。

一方面，在權力下放的同時，必須同步跟進權力制約，這是我們新型的監督制約模式，即用平行的監督制約取代過去的層層審批模式；另一方面，要通過強制措施集中審查，既保障檢察官依法獨立行使職權，又做到準確統一適用強制措施。

解決專業化建設中的伴生問題。

我們探索推進檢察專業化建設取得了積極成效，打造了檢察改革的首都品牌。但是，也要全面認識捕訴合一的利弊得失，比如專業化部門對一些專業屬性不強的案件也實行捕訴合一，一定程度上弱化了內部制約；輕罪案件檢察部為追求快速結案，逮捕率也有一定畸高的現象，不同程度地引發了一些理論爭議，對此我們要引起足夠的重視。

一定要明確專業化的實質不是捕訴合一，而是通過專案專辦、術業專攻錘煉精深的司法技能，不是說專業化必須捕訴合一。改革之初實行捕訴合一，一個重要原因是專業人才太少才作權宜之計，但不應成為常態。一方面，要堅持專業化的改革方向不動搖，另一方面，要充分吸收各方面的意見建議，在已有改革的基礎上鞏固、深化、提升，通過優化職能配置，推進改革系統集成，贏得社會理解與支持。 

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對人的強制措施和對物的強制性措施（以下簡稱強制措施）是保障刑事訴訟順利進行的重要手段，也因為它限制或剝奪人身自由或財產權益，構成對人民群眾基本權利的重大干預，是人權司法保障和產權司法保護的重要內容。作為黨領導下的法律監督機關和司法機關，檢察機關對于依法、規范、全面審查強制措施適用負有重要責任。

2017年8月以來，北京市有關檢察機關圍繞檢察環節強制措施運行狀態和職能優化配置開展了專題調研，形成了研究報告，提出強制措施審查職能優化配置試點的實施方案，探索將分散于檢察機關各部門、檢察工作各環節的強制措施審查職能統一配置到審查逮捕部門負責。

強制措施審查職能優化配置是在現行法律和檢察制度框架內對職能優化配置和重新排列組合，屬于工作調整的范疇。

一、強制措施審查職能優化配置是落實加強人權司法保障和產權司法保護的客觀需要

尊重和保障人權是憲法的明確規定，也是刑事訴訟的基本原則。在刑事訴訟活動中，檢察環節介于偵查和審判中間，是銜接整個刑事訴訟過程不可或缺的橋梁和紐帶。

一方面，檢察機關作為憲法明確的法律監督機關，擔負著監督整個訴訟過程是否合法、正確的特殊使命；另一方面，作為司法機關，要履行審查、追訴等基本職責，特別是在適用強制措施方面，檢察機關既有審查之后的直接決定，也有審批和備案審查，對于這些剝奪或限制公民人身財產權益的措施，確保其依法規范適用，將直接影響人權司法保障和產權司法保護的效果。

概括地說，檢察機關是國家和公共利益的代表，還是公平、正義、人權的維護者、保障者。

強制措施是直接涉及公平正義是否得以維護，人權、產權是否得以保障的重大問題。因此，有必要優化配置、集中行使，探索新的模式、新的機制，使強制措施審查職能更有針對性，更有利于維護公平正義，更有利于保障人權和產權。

黨的十九大報告提出要加強人權法治保障，檢察機關在保障人權和產權方面負有特定職責，必須積極發揮作用。強制措施審查職能優化配置試點不是簡單的職能調整的問題，而是落實黨的十九大部署的具體體現。必須從檢察事業長遠發展的角度思考和把握，把維護和和保障人權、產權作為一面旗幟，形成檢察工作新的著力點和增長點。

二、強制措施審查職能優化配置是促進強制措施整體化、統一化適用的客觀需要

強制措施審查職能優化配置是北京市檢察機關服務首都城市戰略定位、服務城市總規實施科學部署、合理布局、優化配置檢察工作和檢察資源的具體實踐。它既是一個合理布局問題，也是一個優化配置問題。

檢察機關適用強制措施散見于多部法律法規之中，體系化不強；相關職能配置在不同部門之中，呈現出碎片化狀態，導致產生了這樣或那樣的一系列問題，比如職能主體不清晰、受案范圍不一致、執法標準不統一等。

經過深入思考，我們認識到，強制措施審查職能有其共同的實質，這就是對羈押必要性的把握。審查逮捕、審查變更強制措施、審查延長羈押期限、審查羈押必要性等，本質上都圍繞著是否有正當理由剝奪或限制人的自由，都是對是否有羈押必要性的審查。

所以，必須整體地、統一地看待強制措施審查職能，通過職能優化配置，探索集中統一行使。

要把強制措施審查職能作為動態的過程來把握，不能批捕后一成不變，要把握不同時期階段的羈押必要性。也不能將羈押必要性混同于羈押合法性，而應由不同部門負責不同性質工作。

除此之外，立足深化改革和法律修改，還有以下特別考慮：

解決檢察官分散決定與執法統一的問題。

司法責任制改革突出了檢察官的主體地位，檢察官自行決定的情形占絕大多數，如果個人自行決定逮捕起訴，不但存在權力濫用的道德風險，也會因分散決定產生執法標準不統一的問題。一方面，在權力下放的同時，必須同步跟進權力制約，這是我們新型的監督制約模式，即用平行的監督制約取代過去的層層審批模式；另一方面，要通過強制措施集中審查，既保障檢察官依法獨立行使職權，又做到準確統一適用強制措施。

解決專業化建設中的伴生問題。

我們探索推進檢察專業化建設取得了積極成效，打造了檢察改革的首都品牌。但是，也要全面認識捕訴合一的利弊得失，比如專業化部門對一些專業屬性不強的案件也實行捕訴合一，一定程度上弱化了內部制約；輕罪案件檢察部為追求快速結案，逮捕率也有一定畸高的現象，不同程度地引發了一些理論爭議，對此我們要引起足夠的重視。

一定要明確專業化的實質不是捕訴合一，而是通過專案專辦、術業專攻錘煉精深的司法技能，不是說專業化必須捕訴合一。改革之初實行捕訴合一，一個重要原因是專業人才太少才作權宜之計，但不應成為常態。一方面，要堅持專業化的改革方向不動搖，另一方面，要充分吸收各方面的意見建議，在已有改革的基礎上鞏固、深化、提升，通過優化職能配置，推進改革系統集成，贏得社會理解與支持。 

三、強制措施審查職能優化配置是突出檢察機關審查職能的客觀需要

第十次北京市檢察工作會議上，市檢察院根據憲法和法律規定，并根據改革的基本要求，提出將檢察機關的基本職責概括為“監督、審查、追訴”三項新的職責。

對于審查職能這一新提法認識還不盡統一，歸根到底，是因為還沒有從分散的審查職能中抽象出審查的模式，看不到審查作為一項職能應當具有的程序和儀式。沒有載體就沒有職能；職能不整合，工作就打不開局面。

我們組織開展強制措施審查職能優化配置試點，就是想從強制措施入手，通過歸口管理、集中行使、配套保障，形成檢察機關特有的、系統完整的審查模式、審查程序和審查機制。實質上，逮捕是審查后作出批準逮捕的決定，本質上是審查；羈押必要性審查是對有無羈押必要性的審查，包括是否變更強制措施，是否延長羈押期限，本質上也是審查，諸如取保候審、扣押、查封、凍結等其他強制措施，也是審查的不同表現形式。對這些強制措施提取公因式，就能抓住審查的內在邏輯。在集中行使的基礎上，強制措施審查的整體性就凸顯出來。審查批準逮捕之后，自然而然的就要進一步審查羈押必要性的存續，這是一個有機整體，不再相互割裂。

審查是一個全面的審查，包括各種形式。比如可以閱卷，可以訊問犯罪嫌疑人，也可以到審查（調查）室、聽證室聽取各方意見、了解情況。開展強制措施審查職能優化配置試點就是要探索到底有多少種審查模式，建立一個系統化的審查機制。隨著審查的模式和程序逐漸建立起來，審查這項職能就慢慢做實了。當然，審查職能不止是強制措施審查，也包括起訴必要性審查（審查起訴）。

總的來說，將審查作為一項獨立的職能支點樹立起來，突出檢察機關在審前程序的主導作用，對于檢察機關更好地適應國家監察體制改革試點全面推開的任務要求至關重要。